Глава 6
НАРОДНЫЕ ГОЛОСОВАНИЯ
В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
§ 1. ВЫБОРЫ И ОТЗЫВ
ПОНЯТИЕ, СОЦИАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ И ВИДЫ ВЫБОРОВ
Выборы - это процедура формирования органа публичной власти или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая путем голосования управомоченных лиц, при условии, что на каждый замещаемый мандат претендуют несколько кандидатов. Таким образом, именно альтернативностью выборы отличаются от других способов формирования персонального состава органов публичной власти. Наряду с ними истории известны такие способы, как назначение, наследование, замещение тех или иных постов по должности и по жребию.
Выборы - это наиболее древний способ наделения лиц властными полномочиями. Их сохранение и широкое использование в демократических государствах объясняется тем, что они выполняют целый ряд социальных функций, важнейшими из которых являются следующие.
1. Это очень сильное средство обеспечения легитимности власти, т.е. ее признания населением готовности добровольно выполнять ее веления.
2. Это барометр политической жизни, показатель соотношения различных сил и интересов в обществе.
3. Это средство отбора политических лидеров, дающее гражданам возможность вручить функции по управлению лицам, заслуживающим, на их взгляд, доверия и обладающих соответствующими качествами.
4. Это важнейший элемент механизма обеспечения народного суверенитета и демократического политического режима, благодаря которому полномочия важнейших органов публичной власти имеют своим источником волю народа.
Поэтому во всех демократических государствах выборными являются, как минимум, орган, принимающий правовые акты высшей юридической силы -законы, т.е. парламент, а также коллегиальные органы местного самоуправления. В республиках выборным является и глава государства. Названные выборные органы формируют остальные органы государственной власти и местного самоуправления. В демократических государствах все органы публичной власти в конечном счете - непосредственно или опосредованно - получают свои полномочия по воле народа (исключение составляют монархи, которые в парламентарных монархиях, т.е. при форме правления наиболее адекватно соответствующей демократическому режиму, являются далеко не самыми влиятельными фигурами в государственном механизме).
Мировой практике известно множество видов выборов. Их можно классифицировать по множеству оснований. По территории проведения выборы делятся на национальные (посредством которых избираются высшие органы власти страны), региональные (например, выборы органов субъектов федерации) и местные (выборы органов местного самоуправления).
По времени проведения выборы бывают очередными (проводятся по окончании срока полномочий соответствующего органа или должностного лица) и внеочередными (проводятся после досрочного прекращения их полномочий).
По максимально возможному количеству туров голосования выборы подразделяются на однотуровые, двухтуровые и многотуровые. Как правило, второй и последующий туры голосования (повторное голосование) проводятся в том случае, если первое голосование не дало результатов, т.е. нужное количество избираемых лиц не было избрано. Обычно повторное голосование требуется, если для избрания кандидату надо набрать более половины голосов избирателей, но в результате первого тура голосования такого большинства не получил никто. При этом во втором туре участвуют два кандидата или более, за которых проголосовало больше избирателей, чем за других кандидатов
По количеству мандатов, замещаемых в избирательных округах, выборы бывают униноминальными (от каждого округа избирается одно лицо) и полиноминальными (от округа избирается несколько лиц).
В зависимости от роли населения различают прямые и непрямые выборы. Прямые означают непосредственное голосование избирателей по кандидатурам на выборные должности, а при непрямых вопрос об их избрании окончательно решает не сам избирательный корпус, а избранные им лица (выборщики, депутаты). Иногда в литературе непрямые выборы подразделяются на косвенные и многостепенные. Косвенные выборы означают, что население выбирает коллегию, единственным предназначением которой является избрание того или иного должностного лица или органа публичной власти. Именно косвенными выборами избирается, например, Президент США: население каждого штата голосует лишь за выборщиков от данного штата, выборщики же затем избирают президента и вице-президента. При использовании же многостепенных выборов те или иные органы публичной власти, избранные населением непосредственно, выбирают другие органы или должностных лиц. Например, в Китае нижестоящие собрания народных представителей избирают вышестоящие. Многостепенными можно считать также выборы президентов в парламентарных республиках и верхних палат парламентов в ряде стран. Например, Президент Греции избирается палатой депутатов (однопалатным парламентом). Французский Сенат (верхняя палата парламента) избирается депутатами Национального собрания и представителями выборных органов местного самоуправления.
Выборы представляют собой сложную категорию, включающую три основных элемента. Это избирательное право, избирательный процесс и избирательная система.
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ
Термин «избирательное право» используется в двух значениях: в объективном и в субъективном. Объективное избирательное право - Это система правовых норм, регулирующих отношения по проведению выборов органов публичной власти. Субъективное избирательное право - это комплекс юридических возможностей личности по участию в выборах. Важнейшими из них являются активное и пассивное избирательное право, т.е. право избирать и избираться.
Избирательное право как в объективном, так и в субъективном смысле базируется на комплексе принципов, т.е. получивших отражение в конституции и законах руководящих идей, которым должны соответствовать и правовое регулирование, и практика выборов и которые являются критериями их демократизма.
К числу важнейших принципов избирательного права относятся свобода волеизъявления, всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Данные принципы в некоторых странах получили конституционное оформление. Например, Конституция Италии провозглашает: «Голосование является личным и равным, свободным и тайным» (ст. 48). Но чаще они закрепляются в текущем законодательстве.
Принцип свободного волеизъявления означает, что участие в выборах должно быть добровольным, а также то, что контроль за волеизъявлением избирателей недопустим. Принципу свободы волеизъявления наиболее адекватно соответствует свободный вотум, означающий, что участие в голосовании является правом, но не обязанностью избирателей. Тем не менее конституции и законодательство ряда стран устанавливают обязательный вотум, предполагающий обязанность участия граждан в голосовании. Обязательный вотум установлен, например, в Италии, Австралии, Греции, Турции. Интересно, что в итальянской Конституции обязательный вотум предусмотрен той же статьей, что и принцип свободного голосования: «его осуществление является гражданским долгом». Правда, в Италии данная обязанность не подкреплена никакими санкциями, в Австралии же за ее невыполнение может быть наложен штраф, а законодательство Греции и Турции предусматривает даже лишение свободы. Целью установления обязательного вотума является преодоление абсентеизма, т.е. массового уклонения избирателей от участия в выборах, которое достаточно распространено в демократических государствах.
Всеобщее избирательное право - это принцип, означающий, что в выборах могут участвовать все граждане, за исключением несовершеннолетних и недееспособных. Данный принцип во всей своей полноте не реализован ни в одной стране, т.к. помимо трех перечисленных естественных ограничений избирательного права (гражданство, совершеннолетие, дееспособность), законодательство всех государств устанавливает большее или меньшее количество других избирательных цензов - условий, удовлетворяя которым лицо приобретает избирательные права. Это повышенный возрастной ценз (устанавливаемый, как правило, для пассивного избирательного права; ценз оседлости; моральные цензы и т.д.). Так, согласно Конституции Румынии (ст. 36, 37) активным избирательным правом обладают граждане, достигшие на день выборов 18 лет, за исключением слабоумных и умалишенных, находящихся под опекой, а также лиц, осужденных вступившим в силу судебным решением к лишению избирательных прав. Пассивное же избирательное право имеют граждане, обладающие правом голоса, имеющие место жительства в стране, за исключением лиц, выполняющих важные публичные функции (судьи, адвокаты народа, военнослужащие, служащие полиции). Конституция Греции предусматривает лишение избирательных прав лиц, осужденных за некоторые тяжкие уголовные преступления (ст. 51). При этом гражданин может быть избран депутатом парламента по достижении 25 лет, а президентом страны - 40 лет (ст. 55, 31). Чтобы стать президентом также необходимо иметь греческое гражданство в течение не менее чем пяти лет и отца - грека.
Равное избирательное право - это принцип, требующий, чтобы у каждого избирателя имелись одинаковые возможности воздействовать на результаты выборов и последующую деятельность избранного органа. Данный принцип включает два элемента: равное количество голосов у всех избирателей и равный вес их голосов. Первое требование в одномандатных избирательных округах выражается формулой: «один избиратель - один голос». Равный вес голосов избирателей предполагает, что каждый депутат должен представлять примерно одинаковое число населения (а в некоторых странах - избирателей). Это достигается установлением для каждых выборов нормы представительства, в соответствии с которой образуются избирательные округа. Норма представительства - это количество населения (избирателей), приходящееся на одного депутата. Численность населения (избирателей) в избирательных округах, от которых избирается одинаковое число депутатов должно быть тоже примерно равным. Избирательное законодательство устанавливает предельно допустимые отклонения от нормы представительства. Например, при проведении выборов в Бундестаг ФРГ отклонение численности населения от нормы представительства в одномандатных избирательных округах не должно превышать 33,33%. Если от избирательных округов избирается разное число депутатов, то чем больше депутатов от округа избирается, тем и сам округ должен быть больше по количеству населения (избирателей).
Прямое избирательное право - это принцип, требующий, чтобы избиратели голосовали лично. Он менее распространен, чем предыдущие принципы. Как правило, прямое избирательное право применяется для выборов нижних палат парламентов и органов местного самоуправления. При избрании же верхних палат и президентов в некоторых странах используется непрямое избирательное право (т.е. косвенные или многостепенные выборы).
Тайное голосование - это принцип, означающий право каждого избирателя заполнять избирательный бюллетень только в кабине или комнате для тайного голосования, в которых запрещено присутствие кого бы то ни было, кроме самого избирателя (за исключением случаев, когда избиратель в силу неграмотности, болезни или физического недостатка не может самостоятельно заполнить избирательный бюллетень). Данный принцип направлен на предотвращение контроля за волеизъявлением избирателей. В отличие от предыдущих принципов избирательного права он не имеет самоценности, а способствует обеспечению свободы волеизъявления избирателей.
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС
Избирательный процесс - это урегулированная нормами избирательного права деятельность различных субъектов по подготовке и проведению выборов. Избирательный процесс включает в качестве элементов множество стадий.
1. Назначение выборов, т.е. установление даты голосования. Парламентские выборы, как правило, назначаются президентом и, наоборот, выборы президента - одной из палат парламента. Временные рамки проведения голосования по тем или иным выборам устанавливаются обычно законом, реже - конституцией. Так, Конституция Франции требует, чтобы избрание нового Президента происходило не позднее чем за двадцать и не ранее чем за тридцать пять дней до истечения срока полномочий Президента, состоящего в должности (ст. 7). В некоторых странах закон устанавливает точную дату проведения выборов. Например, выборы Президента США проводятся в первый вторник после первого понедельника ноября каждого високосного года, а выборы конгрессменов и сенаторов - в этот же день каждого четного года. В таких странах стадия назначения выборов отсутствует, о начале выборов лишь объявляется. После назначения или объявления выборов определяются даты проведения всех остальных мероприятий избирательной кампании, последовательность и сроки которых установлены избирательным законодательством.
2. Образование избирательных округов, т.е. территориальных единиц, от которых избирается один или несколько депутатов или должностных лиц. При проведении выборов глав государств, субъектов федерации, местного самоуправления, а также иногда и в случаях проведения выборов по партийным спискам, составляемым в масштабах всей территории избираемого органа, избирательные округа не образуются. Избирательные округа должны формироваться в соответствии с принципом равного избирательного права, исходя из установленной для данных выборов нормы представительства.
3. Образование избирательных участков - территориальных единиц, избиратели которых голосуют в одном помещении для голосования. Если избирательные округа являются функциональными территориальными единицами избирательной кампании, то предназначение избирательных участков можно охарактеризовать как чисто техническое: они создаются для приближения мест голосования к избирателям, удобства голосования и подсчета голосов.
4. Создание избирательных органов (комиссий, бюро, президиумов и т.п.), на которые возлагаются задачи по организации избирательного процесса. Среди них различают территориальные, включая центральные; окружные и участковые органы. Как правило, функции избирательных органов осуществляют те или иные должностные лица (чиновники, судьи, парламентарии). В ряде стран создаются специальные избирательные комиссии, которые могут включать представителей парламента, иногда других органов государственной власти, а также политических партий.
5. Регистрация избирателей, т.е. включение лиц, обладающих активным избирательным правом и, как правило, проживающих на территории данного избирательного участка, в список избирателей. Важность этой стадии состоит в том, что именно на основании включения избирателя в список он может получить избирательный бюллетень. Регистрация избирателей в разных странах осуществляется неодинаково. В зависимости от того, на ком лежит бремя регистрации она бывает обязательной (публичной), т.е. осуществляется органами публичной власти (Германия, Великобритания), или добровольной (личной), т.е. осуществляется по добровольному заявлению избирателей в органы публичной власти (США, Франция). Публичная регистрация, в свою очередь, по-разному ведется в странах, где осуществляется учет населения и его миграции (Германия), и в странах, где такой учет отсутствует (Великобритания). В первом случае списки избирателей составляются на основе данных публичных властей, а во втором - по системе «от двери к двери», т.е. путем обхода уполномоченными лицами домов, находящихся на территории избирательного участка.
6. Выдвижение кандидатов, т.е. определение круга лиц, из числа которых будут избраны депутаты или другие выборные лица. Существует множество способов выдвижения кандидатов: самовыдвижение (Франция); петиционное выдвижение, осуществляемое путем сбора подписей избирателей (Бельгия, Дания); выдвижение политическими партиями или иными общественными объединениями (ФРГ, Австрия); праймериз или первичные выборы, осуществляемые в таком же порядке, что и основное голосование (США).
Эти способы выдвижения часто сочетаются и сопровождаются внесением избирательного залога - денежной суммы, перечисление которой на специальный счет необходимо для регистрации кандидата или списка кандидатов. Избирательный залог возвращается, если кандидат получит на выборах определенную часть голосов избирателей данного округа (например, 5% во Франции).
Лицо приобретает официальный статус кандидата только с момента его регистрации в качестве такового избирательным органом или с момента оглашения его кандидатуры.
7. Предвыборная агитация - это деятельность, имеющая целью склонить избирателей к участию в выборах или отказу от такого участия, к голосованию за или против того или иного кандидата или против всех кандидатов. Предвыборная агитация регулируется законодательством с целью обеспечить честные и равные выборы. Наиболее обстоятельно регламентируются вопросы использования СМИ в целях агитации и финансирования избирательной кампании. Так, в Австрии и Германии время выступления по телевидению распределяется между партиями пропорционально их представительству в парламенте. В США время выступлений кандидатов в эфире определяет специальная комиссия, состоящая из представителей партий, представленных в парламенте.
8. Голосование - это решающая стадия избирательного процесса, представляющая собой волеизъявление избирателей по вопросу об избрании выдвинутых кандидатур. Чаще всего голосование осуществляется с помощью избирательного бюллетеня, хотя в некоторых странах практикуется использование для этого специальных машин (США). Голосование проводится, как правило, в течение одного дня в помещении для голосования того избирательного участка, в котором зарегистрирован избиратель. Законодательство многих стран в целях обеспечения всеобщности выборов предусматривает возможность голосования для лиц, отсутствующих в месте своей регистрации в день голосования. Такие избиратели могут проголосовать по почте (ФРГ) или поручить другому избирателю проголосовать вместо себя по доверенности (Франция).
9. Подсчет голосов и установление результатов выборов осуществляются избирательными комиссиями: от участковой до центральной или территориальной. Результаты выборов окончательно устанавливаются и объявляются окружными или территориальными комиссиями. Они должны быть обязательно опубликованы.
Если выборы оказались нерезультативными, то проводятся либо повторное голосование между кандидатами, получившими наибольшее число голосов, либо повторные выборы (например, в случае признания выборов недействительными).
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
Термин «избирательная система» используется в двух значениях. В широком смысле под избирательной системой понимается комплекс общественных отношений, связанных с проведением выборов. В узком смысле это установленный законом порядок распределения мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования. Наиболее распространенными видами избирательных систем являются мажоритарная и пропорциональная.
Мажоритарная избирательная система - это система, при использовании которой результаты выборов определяются по принципу большинства: избранным считается кандидат, получивший на выборах установленное законом большинство голосов избирателей. Требуемое для избрания большинство может быть различным: относительным (побеждает кандидат, получивший число голосов большее, чем любой другой кандидат), абсолютным (избранным является кандидат, за которого проголосовало более половины избирателей) или квалифицированным (2/3,3/4 и т.п.). Данная система имеет как преимущества (простота, возможность участия избирателей в процедуре выдвижения кандидатов, поименное знание всех кандидатов), так и недостатки (опасность существенного искажения соотношения политических сил в парламенте по сравнению с соотношением, реально существующим в обществе; невозможность учета того, как проголосовали избиратели, не поддержавшие избранного в данном избирательном округе кандидата). Мажоритарная система относительного большинства используется, например, при проведении парламентских выборов в Великобритании, абсолютного большинства - для избрания Национального собрания (нижней палаты парламента) Франции, система же квалифицированного большинства применяется весьма редко: избрание Президента Италии производится двумя третями голосов Парламента и делегатов областей (правда, после третьего тура голосования достаточно абсолютного большинства).
Суть пропорциональной избирательной системы заключается в том, чтобы каждая партия получала в представительном органе число депутатских мест, пропорциональное количеству поданных за нее голосов избирателей. Главное достоинство данной системы состоит в том, что она является наиболее справедливой по отношению к политическим партиям и способствует адекватному отражению парламентом реального соотношения политических сил в обществе. Ее недостатки заключаются в том, что избиратели почти отстранены от процедуры выдвижения кандидатов (это делают партийные органы) и зачастую не знают, за кого персонально они голосуют. При использовании данной системы выборы проводятся по партийным спискам, составляемым партийными органами. Списки бывают гибкими и жесткими. Жесткие списки означают, что каждый избиратель может проголосовать только за тот или иной список в целом, при этом избранными по каждому списку считаются кандидаты, чьи фамилии в нем стоят первыми - в том количестве, какое число мест в избираемом органе получила данная партия. Гибкие же списки предполагают, что каждый избиратель голосует не только за список в целом, но и выражает свое отношение к отдельным кандидатам избранного им списка. Для этого используется институт преференций - цифровых обозначений предпочтительности кандидатов списка для данного избирателя. Избранными отданной партии будут кандидаты, получившие наибольшее число первых или близких к ним преференций.
В рамках пропорциональной избирательной системы используются различные методы распределения мандатов. Наиболее распространенными из них являются метод квоты и метод делителей.
Метод квоты был разработан в XIX веке английским барристером Томасом Хэром. Он основан на том, что каждая партия должна получить в избираемом органе число мест, равное частному между количеством полученных ею голосов избирателей и избирательной квотой. При этом квота - это количество голосов избирателей, необходимое для получения партией хотя бы одного мандата, т.е. число избирателей, приходящееся на один выборный мандат. Для определения квоты самым простым способом количество голосов избирателей (точнее действительных избирательных бюллетеней) надо разделить на число замещаемых по округу мандатов.
Однако только с помощью этих двух операций (определение квоты и деление на нее количества голосов, полученных каждой партией) почти никогда не удается распределить все замещаемые по данному избирательному округу мандаты. Для распределения остальных мандатов применяются правило наибольшего остатка или правило наибольшей средней.
Правило наибольшего остатка означает, что нераспределенные мандаты по одному добавляются партиям, имеющим самые большие остатки после деления числа полученных партиями голосов на квоту.
Приведем пример. Предположим, что в пятимандатном избирательном округе всего подано 100 тысяч действительных голосов избирателей. В выборах участвовало три партии, между которыми действительные голоса распределились следующим образом: партия А получила 24 тыс. голосов; партия Б -15 тыс., а партия В - 61 тыс. Избирательная квота по методу Хэра составит 20 тыс. (100 : 5). После первого распределения мандатов партия А получит один мандат (24 : 20 = 1 (4)); партия Б - ни одного мандата (15 : 20 = 0 (15)); а вот партия В приобретет целых 3 мандата (61 : 20 = 3 (1)). Как видно, в результате этой операции распределенными оказались 4 мандата, а надо распределить по данному округу 5 мандатов. Нераспределенным остался один мандат. Он должен быть предоставлен той партии, у которой после предыдущего деления оказался самый большой остаток. Поэтому сравним все три остатка: остаток, образовавшийся после деления на квоту числа голосов, полученных партией А составил 4, партией Б - 15, партией В - 1. Наибольший остаток имеет партия Б. Поэтому нераспределенный мандат достается ей. В результате использования метода наибольшего остатка партии получили следующее число мандатов по данному избирательному округу:
партия А - 1 мандат;
партия Б - 1 мандат;
партия В - 3 мандата.
Правило наибольшей средней предусматривает передачу нераспределенных мандатов партиям, имеющим наибольшее частное от деления числа собранных ими голосов избирателей на число мандатов, полученных ими после использования метода квоты, увеличенное на единицу.
Если использовать предыдущий пример, то судьбу мандата, не распределенного после первого деления, следует определять так. Число голосов, полученных партией А, т.е. 24, надо делить на 2(1+1 = 2), партией Б, т.е.15 - на 1 (0+ 1 = 1), а партией В, т.е. 61 - на 4 (3 + 1 = 4). Результаты будут такими: 24 : 2= 12; 15 : 1 = 15; 61 : 4 = 15, 25. Наибольшим из получившихся частных является 15, 25. Поэтому дополнительный (четвертый) мандат получает партия В. Результат распределения мандатов по правилу наибольшей средней оказался иным, чем по правилу наибольшего остатка:
партия А - 1 мандат;
партия Б - 0 мандатов;
партия В - 4 мандата.
Метод делителей был предложен в XIX веке бельгийским профессором Виктором д'Ондтом. Его суть заключается в последовательном делении количества голосов, полученных каждой партией, на 1, 2, 3, 4 и т.д. (позже были предложены другие делители, например, только нечетные числа). Затем полученные частные располагаются в порядке убывания. Отбираются самые большие из них - столько, сколько мандатов замещается по округу. Те партии, которым эти частные принадлежат, получают депутатские мандаты. Причем каждая партия получит столько мандатов, сколько наибольших частных ей принадлежит. Посмотрим, как в нашем гипотетическом избирательном округе будут распределены депутатские мандаты по методу д'Ондта.
24 : 1 - 24; 24 : 2 = 12; 24 : 3 = 8; 24 : 4 = 6; 24 : 5 = 4, 8.
15 : 1 = 15; 15 : 2 = 7, 5; 15 : 3 = 5; 15 : 4 = 3,9; 15:5 = 3.
61 : 1 = 61; 61 : 2 = 30,5; 61 : 3 = 20, 3; 61 : 4 = 15, 25; 61 : 5 = 10, 2.
Отберем из полученных частных пять наибольших и посмотрим, какой партии сколько из них принадлежит. Наибольшие частные - это:
61 (партия В);
30, 5 (партия В);
24 (партия А);
20, 3 (партия В);
15, 25 (партия В).
Четыре из этих частных принадлежит партии В и одно - партии А. Следовательно, результаты выборов по округу будут такими:
партия А - 1 мандат;
партия Б - ни одного;
партия В - 4 мандата.
Как видно, метод наибольшего остатка благоприятствует мелким партиям, а методы наибольшей средней и делителей - крупным.
Пропорциональная избирательная система в ее классическом виде в большей или меньшей степени увеличивает возможность получения депутатских мандатов представителям малочисленных партий. Но это порождает опасность образования в парламенте большого числа мелких фракций, раскола голосов парламентариев и невозможности оперативной законотворческой работы. Чтобы смягчить эти недостатки, во многих странах используется институт заградительного пункта - установленного законом количества голосов избирателей, которое должен получить список, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов. Обычно такое количество составляет от 1% (Израиль) до 5% (ФРГ). Но предотвращая партийную раздробленность избираемого парламента, заградительный пункт во многом сводит на нет ряд достоинств пропорциональной избирательной системы: ее политически справедливый характер и учет голосов всех избирателей. Действительно, голоса избирателей, проголосовавших за партии, не преодолевшие заградительный пункт, т.е. за мелкие партии, не учитываются, пропадают, а сами эти партии представительства в парламенте не получают.
Для того, чтобы соединить преимущества и сгладить недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, некоторые страны используют смешанные мажоритарно-пропорциональные избирательные системы. Суть их заключается в том, что часть депутатов одного избираемого органа избирается по мажоритарной, а часть - по пропорциональной избирательной системе. Так избирается, например, Бундестаг ФРГ, обе палаты итальянского парламента. При этом в некоторых странах одна из систем доминирует (например, три четверти депутатов палат парламента Италии избирается по мажоритарной системе относительного большинства и только одна четверть - по пропорциональной), а в других - они уравновешивают друг друга (например, половина депутатов Бундестага в ФРГ избирается по мажоритарной системе относительного большинства, а другая половина - по пропорциональной - по земельным спискам).
Помимо рассмотренных мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, мировой практике известны и другие избирательные системы, которые используются гораздо реже. Это системы кумулятивного вотума, единственного непередаваемого и единственного передаваемого голоса.
Система кумулятивного вотума используется в многомандатных избирательных округах, в которых выдвигаются отдельные кандидаты. Каждый избиратель имеет столько голосов, сколько депутатов избирается отданного округа или меньше. При этом он может все свои голоса отдать одному кандидату или распределить их по своему усмотрению между несколькими кандидатами. Данная система применяется при проведении выборов в органы местного самоуправления некоторых земель ФРГ.
Система единственного непередаваемого голоса также применяется в многомандатных избирательных округах, в которых в предвыборной борьбе участвуют отдельные кандидаты. При этом каждый избиратель имеет только один голос.
При использовании систем и кумулятивного вотума, и единственного передаваемого голоса избранными считаются кандидаты, получившие относительное большинство голосов избирателей. Поэтому эти избирательные системы можно считать специфическими разновидностями мажоритарной избирательной системы.
Система единственного передаваемого голоса сочетает черты мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. При ее использовании выборы проводятся по многомандатным избирательным округам, в которых выдвигаются и состязаются отдельные кандидаты. Данная избирательная система предполагает использование преференций, которыми каждый избиратель помечает фамилии кандидатов, включенных в избирательный бюллетень. Результаты выборов определяются путем подсчета голосов, поданных сначала по первым, затем по вторым и т.д. преференциям. На каждом этапе подсчета голосов избранными считаются кандидаты, набравшие число голосов, равное квоте, которая определяется по методу Т. Хэра.
ОТЗЫВ
Отзыв - это голосование лиц, управомоченных наделять выборным мандатом то или иное лицо, по вопросу о досрочном лишении его полномочий. Таким образом по своей сути отзыв - это институт, противоположный выборам. Отзыв широко используется в законодательстве социалистических стран, являясь элементом императивного мандата выборного лица, крайней формой его ответственности перед избирателями. Но на практике данный институт не реализуется ввиду общей недемократичности политического режима в этих странах, декларативности норм об отзыве, не прописывающих его процедуры, или сложности такого механизма.
В законодательстве же демократических государств институт отзыва используется весьма редко, причем преимущественно применительно к органам местного самоуправления, т.к. в отношении парламентариев конституции и законодательство обычно провозглашают свободный характер депутатского мандата и недействительность мандата императивного. Отзыв депутатов местных представительных органов предусмотрен законодательством Японии. В США примерно треть штатов устанавливает возможность отзыва, причем в некоторых из них отзыв может быть применен не только на муниципальном уровне, но и на уровне властей штата. Но опять же на практике отзыв применяется нечасто из-за сложности его процедуры: его инициирование осуществляется путем сбора подписей, причем требуемое число таких подписей довольно значительно (например, в Алабаме, на Аляске оно составляет 25% от числа голосов, поданных за данное должностное лицо на последних выборах), сроки их сбора ограничены, а в случае отклонения избирателями предложения об отзыве инициаторы должны возместить расходы по его проведению. Впрочем, такие трудности, видимо, оправданы: легкость отзыва создавала бы постоянную его угрозу для депутата и затрудняла бы его нормальную и эффективную работу.
§ 2. РЕФЕРЕНДУМ
ПОНЯТИЕ, СОЦИАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ И ВИДЫ РЕФЕРЕНДУМА
Референдум - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросу государственной важности или местного самоуправления. Наряду с выборами это одна из важнейших форм непосредственной демократии. Различие между ними заключается в том, что голосование на выборах осуществляется по кандидатурам на выборные должности, а на референдуме - по вопросам управления обществом и государством.
Социальная функция референдума неоднозначна. Он имеет огромный демократический потенциал в сочетании с другими институтами демократии, т.е. в общем механизме народовластия. При этом демократический потенциал референдума раскрывается полностью только при условии вынесения на голосование вопросов, доступных для понимания простых граждан, причем тех, на которые можно однозначно ответить «да» или «нет», а также если при подготовке к референдуму будут обстоятельно обсуждаться мнения и аргументы как сторонников, так и противников положительного решения вопроса, вынесенного на референдум. При несоблюдении этих условий референдум не может играть действительно важной роли в решении тех или иных вопросов, т.к. они заранее предрешены правящей элитой, а голосование является лишь декорацией. При оценке социального предназначения референдума следует иметь в виду и то, что он может быть использован в противовес представительной демократии: на общенациональном уровне - парламента. Это может произойти, в условиях политического конфликта между законодательной и исполнительной ветвями власти, если при этом назначение референдума входит в дискреционные (осуществляемые по своему усмотрению) полномочия главы государства. Опять-таки это может сыграть различную роль. В демократическом государстве при использовании описанных демократических технологий референдума обращение к избирательному корпусу может служить эффективным средством разрешения конфликта между законодательной и исполнительной ветвями власти. Если же референдум проводится в обход парламента в условиях одностороннего освещения выносимого на него вопроса, это создает опасность манипуляции общественным мнением, и референдум в таких условиях может способствовать узурпации власти, умалению роли парламента.
Мировой практике известны весьма разнообразные виды референдума. По правовым последствиям референдумы делятся на постановляющие и консультативные. Посредством постановляющего принимаются общеобязательные решения, не нуждающиеся в утверждении, посредством консультативного же лишь выясняется общественное мнение, т.е. юридической силы они не имеют. Впрочем, в строгом смысле этого слова референдумом можно назвать лишь постановляющее голосование. Голосование граждан, результат которого не имеет юридической силы, а лишь выражает общественное мнение, мало в каких странах используется и именуется референдумом (Югославия, Швеция).
По основаниям проведения различают факультативные и обязательные референдумы. Факультативные проводятся лишь в том случае, если о проведении референдума в установленном законом порядке проявлена инициатива, а обязательные - если иным образом решение по соответствующему вопросу не может быть принято, т.е. проведение референдума предусмотрено конституцией или законом. Например, обязательный референдум по пересмотру французской Конституции предусматривает ее ст. 89. Факультативные референдумы, проводимые по инициативе избирателей, называются петиционными (т.к. инициатива осуществляется путем сбора подписей). Такой референдум может проводиться согласно Конституции Италии, если в поддержку его проведения будут собраны подписи 500 тысяч избирателей (ст. 75).
По юридической силе референдумы подразделяются на конституционные (решающие вопрос о принятии, изменении или отмене конституций), законодательные (принимающие, изменяющие или отменяющие закон) и подзаконные.
По содержанию различаются референдумы, посредством которых принимаются законы (именно они предусмотрены в большинстве стран), и посредством которых законы отменяются, т.е. отменительные референдумы. Отменительные референдумы достаточно редко специально предусматриваются конституциями и законодательством зарубежных стран. Среди немногих исключений упоминавшаяся уже ст. 75 Конституции Италии устанавливает, что «когда того требует 500 тысяч избирателей или пять областных советов, назначается референдум для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона.
По территории проведения референдумы классифицируются в унитарных государствах на общенациональные и местные, а в федеративных - на федеральные (общенациональные), референдумы субъектов федерации и местные.
ПРИНЦИПЫ РЕФЕРЕНДУМА, ПРАВО
НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ
Голосование на референдуме является свободным, всеобщим, равным, прямым, тайным. Все перечисленные принципы имеют содержание, аналогичное содержанию соответствующих выборов. Так свобода волеизъявления означает, что вопросы об участии в голосовании и характере такого голосования гражданин решает исключительно самостоятельно, контроль за его волеизъявлением не допускается (некоторым противоречием принципу свободы волеизъявления выступает обязательный вотум, установленный в ряде стран). Принцип всеобщего волеизъявления предполагает, что право на участие в референдуме имеют лица, обладающие активным избирательным правом. Если в выборах верхней и нижней палат парламента участвует разный круг избирателей, то при проведении общенационального референдума право голоса имеют лица, обладающие активным избирательным правом по выборам нижней палаты. Например, согласно Конституции Италии в референдуме участвуют все граждане, правомочные участвовать в выборах Палаты депутатов (в ее выборах участвуют совершеннолетние граждане. В то время как в выборах Сената - граждане, достигшие 25 лет). Чаще всего в референдуме вправе принимать участие совершеннолетние, дееспособные граждане, исключая некоторых указанных в законе (например, это лица, содержащиеся в местах лишения свободы; лица, лишенные судом избирательных прав). Равное волеизъявление характеризуется тем, что каждый голосующий имеет только один голос при решении каждого вопроса на референдуме. Непосредственное или прямое голосование означает, что граждане голосуют за предлагаемое решение вопроса или против него лично. Наконец, голосование производится на референдуме только тайно, т.е. в специальной кабине или комнате, где по общему правилу запрещено присутствие кого бы то ни было, кроме самого избирателя.
ПРЕДМЕТ И ФОРМУЛА РЕФЕРЕНДУМА
Предмет референдума - это вопрос, подлежащий решению на референдуме. Его формулировка в бюллетене называется формулой референдума. Наиболее распространенными являются два вида формулы референдума. Первый представляет собой вопрос, обращенный к голосующему, на который он может ответить только «да» или «нет». Второй вид - это так называемый народный выбор, т.е. предложение избирателю нескольких вариантов решения вопроса, один из которых он может выбрать или отклонить все.
В ряде стран конституция или закон предусматривают ограничения в отношении предмета референдума: на референдум не могут выноситься вопросы о налогах, бюджете, амнистии и помиловании и т.п. Нередко запрещается в течение установленного срока повторно проводить референдум по одному вопросу. Отменительный референдум в Италии «не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров» (ст. 75).
ПРОЦЕДУРА, ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОВЕДЕНИЯ
И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ РЕФЕРЕНДУМА
Процедура проведения референдума охватывает несколько стадий.
1. Инициатива о проведении референдума и его назначение. Право назначать общенациональный референдум принадлежит обычно главе государства или (и) парламенту. Они делают это либо в силу требования конституции (закона), либо по собственной инициативе, либо по инициативе других управомоченных субъектов: правительства, группы депутатов парламента, региональных органов власти, группы избирателей. Право инициирования и назначения референдумов субъектов федерации и местных референдумов принадлежит аналогичному кругу субъектов.
2. Формирование «инфраструктуры» референдума: составление списков участников референдума, образование участков для голосования и органов по организации и подготовке проведения референдума. Все эти институты аналогичны соответствующим институтам выборов.
3. Агитационная и разъяснительная кампания проводится по тем же правилам, что и предвыборная агитация. Агитация может проводиться за и против участия в референдуме, за или против положительного решения вынесенного на него вопроса. Законодательство о референдуме наиболее обстоятельно регламентирует агитацию в средствах массовой информации. Во многих странах оно обязывает государственные средства массовой информации бесплатно предоставлять эфир, газетную и журнальную площадь политическим партиям - поровну или пропорционально численности их представительства в парламенте (региональном или местном представительном органе).
4. Голосование, которое осуществляется с помощью избирательных бюллетеней. В некоторых странах при проведении референдума, как и на выборах, используются машины для голосования.
5. Подсчет голосов и установление результатов референдума осуществляются избирательными органами. При определении таких результатов прежде всего обычно встает вопрос о действительности референдума и признании его состоявшимся. Референдум может быть признан недействительным, если при его проведении обнаружены нарушения закона, которые могли исказить его результат. В некоторых странах законодательство устанавливает нижний порог участия в нем избирателей, который необходимо преодолеть, чтобы референдум был признан состоявшимся. Обычно такой порог составляет участие в голосовании более половины зарегистрированных избирателей. Если референдум признается недействительным, то проводится новое голосование (на всей территории проведения референдума или в тех ее частях, где были допущены нарушения), а если несостоявшимся - предложенный на референдум вопрос считается отклоненным. Впрочем, в некоторых странах (Испания) никакого порога явки избирателей для признания референдума состоявшимся законодательство не устанавливает.
Одобренным на референдуме обычно считается решение, за которое подано абсолютное большинство действительных голосов избирателей.
Решения, принятые на референдуме, обладают юридической силой только при условии, что референдум является постановляющим. Если речь идет о принятии, изменении или отмене конституции, то юридическая сила такого решения является большей, чем юридическая сила обычных законов. По другим же вопросам юридическая сила референдума, как правило, приравнивается к юридической силе законов.
|
