Глава 7
ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
В ГОСУДАРСТВЕ:
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ АСПЕКТ
§ 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ГОСУДАРСТВЕ
ПОНЯТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ГОСУДАРСТВЕ
Для характеристики территориального аспекта организации публичной власти в государстве, т.е. системы взаимоотношений между его центральной властью и властями, действующими в отдельных частях его территории, в конституциях и литературе по конституционному праву используются различные понятия: государственное устройство, национально-государственное устройство, территориальное устройство государства, территориальная организация государства, территориальная организация публичной власти, система разделения властей по вертикали и некоторые другие. Представляется, что многие из перечисленных терминов не лишены недостатков. Например, понятие «государственное устройство», которое долгое время считалось официальным в нашей стране, т.к. оно использовалось в Конституции СССР 1936 года, является весьма неопределенным, не отражает существа обозначаемого им института, т.е. не акцентирует внимание читателя на территориальном аспекте организации государственной власти. За это оно неоднократно критиковалось1. Термин «национально-государственное устройство», введенный в оборот Конституцией СССР 1977 года, имеет дополнительно к этому недостатку еще и тот, что он не является универсальным: им можно обозначать устройство только тех многонациональных государств, население которых исторически сгруппировано в пространстве по этническому принципу. Понятие «территориальное устройство» («территориальная организация») государства страдает тем недостатком, что не дает представления о том, что в рамках территории многих современных государств существует не только власть самого государства, но и власть относительно обособленных частей его территории, прежде всего субъектов федерации, автономных и муниципальных единиц, поэтому данное понятие можно использовать для характеристики власти самого государства по отношению к частям своей территории, но с его помощью невозможно показать роль публичной власти самих этих территориальных частей территории государства. В учебнике «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» под редакцией проф. Б.А. Страшуна предложен термин «территориальная организация публичной власти»1. Его определение в учебнике не дается, в содержании же соответствующей главы рассматриваются вопросы взаимоотношений между государственной властью в целом и властью отдельных частей его территории, а также устройство публичной власти в территориальных единицах государства (субъектах федерации и на местном уровне). Представляется, что при таком «наполнении» понятие «территориальная организация публичной власти» превращается в конгломерат разнородных явлений: проблема вертикальных взаимоотношений между различными уровнями публичной власти искусственно объединена с проблематикой горизонтальных связей, складывающихся между различными элементами (в основном, это представительные и законодательные органы), существующими внутри двух уровней публичной власти (субъектов федерации и местных территориальных единиц). Кроме того, понятие «территориальная организация публичной власти» без указания о том, что речь идет о ее организации внутри государства порождает ложное впечатление о том, что им охватывается и международно-правовые аспекты организации публичной власти (действительно, межгосударственные объединения осуществляют ряд функций публичной власти). По мнению автора наиболее приемлемым для характеристики территориального аспекта организации власти внутри каждой отдельно взятой страны является понятие «территориальная организация (или территориальное устройство) публичной власти в государстве». Но оно должно быть разграничено с понятием «органы публичной власти в государстве»: в первое из них следует включить систему вертикальных отношений публичной власти, существующих в рамках того или иного государства, а во второе - систему организации и взаимоотношений между различными ветвями публичной власти на каждом из ее уровней, т.е. самого государства, субъектов федерации, автономных образований, местных территориальных единиц и иных территориальных образований, входящих в состав территории данного государства. Именно такой подход использован в настоящем издании.
Итак, территориальное устройство (территориальная организация) публичной власти в государстве - это система взаимоотношений между различными уровнями публичной власти в государстве, т.е. государством в целом и отдельными частями его территории, а точнее - между центральной властью государства и властями его различных территориальных составляющих, а также между властями самих этих территориальных частей государства. Понятие же «территориальная организация государства» следует понимать лишь как элемент более широкой категории «территориальная организация публичной власти в государстве» и подразумевать под ним систему взаимоотношений, складывающихся между государством в целом и наиболее крупными частями его территории, на которые оно непосредственно делится.
Следует отметить, что все перечисленные понятия, связанные с характеристикой взаимоотношений разных уровней публичной власти в пределах территории государства, являются в основном доктринальными: конституции и законодательство их используют редко. Среди немногочисленных примеров современного зарубежного опыта их официального применения можно назвать Конституцию Польской Республики, которая гласит: «Территориальное устройство Польской Республики обеспечивает децентрализацию публичной власти» (ст. 15). Раздел восьмой Конституции Испании называется «О территориальном устройстве государства», а раздел третий Конституции Бразилии, регламентирующий вопросы устройства территории страны - «Об организации государства».
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВА
И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА ВИДЫ И ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО
УСТРОЙСТВА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ГОСУДАРСТВЕ
Территориальное устройство публичной власти в государстве базируется на его территориальном делении. Территориальное деление государства - это система его территориальных единиц, т.е. составных частей его территории. Территориальное деление государства является пространственной, географической основой территориального устройства государства, а также публичной власти в целом. Оно может включать различное число звеньев с различной степенью самостоятельности или без таковой.
Территориальное деление государства возникло тогда, когда государства стали в силу различных причин укрупняться, превращаясь из городов-государств в объединения нескольких городов и других поселений. Для эффективного управления окраинами в них появились властные структуры. Первоначально организация власти в частях территории государства имела целью только обеспечение их подчинения центральной власти, поэтому они управлялись чиновниками, назначаемыми центральным правительством. Такая территориальная организация государства, при которой отдельные части его территории не имеют никакой самостоятельности и управляются «сверху», т.е. на территории страны не существует никакой публичной власти, кроме власти самого государства, называется административно-территориальной.
Постепенно отдельные части территории государств стали приобретать большую или меньшую самостоятельность, т.е. за ними признавалось право без вмешательства центральной власти решать некоторые вопросы, связанные с управлением своими делами (например, в Англии этот процесс шел путем предоставления монархом городам хартий, предоставляющих право на местное самоуправление). В результате этого территориальное устройство государства стало превращаться из административно-территориального в политико-территориальное1, т.е. такое, при котором отдельные части территории государства обладают определенной самостоятельностью по отношению к центральной власти. Такая самостоятельность выражается в наличии у территориальных частей государства собственной компетенции, в которую не вправе вмешиваться высшие органы государственной власти, а также в существовании выборных органов, которые эту компетенцию осуществляют.
Таким образом, политико-территориальное и административно-территориальное устройство - это два различных вида территориального устройства государства. Политико-территориальное устройство - это такой вид территориального устройства государства, который предполагает относительную самостоятельность, независимость отдельных частей территории государства от центральной власти. Административно-территориальное устройство - это вид территориального устройства государства, в рамках которого управление всей территорией осуществляется только из центра, т.е. какая бы то ни было самостоятельность мест отсутствует. Иначе говоря, политико-территориальная организация государства — это устройство его территории, основанное на относительной самостоятельности его отдельных территориальных единиц, а административно-территориальная - на отсутствии такой самостоятельности. Соответственно политико-территориальные единицы государства - это части его территории, обладающие той или иной степенью самостоятельности, независимости от центра, а административно-территориальные или административные единицы такой самостоятельности не имеют. Современные государства по большей части делятся на политико-территориальные единицы. Лишь в составе некоторых из них имеются административно-территориальные единицы, управляемые из центра. Например, территория Польши делится на воеводства и гмины (общины). При этом «основной единицей территориального самоуправления является община» (ст. 164 Конституции), воеводства же управляются воеводами, назначаемыми Советом министров и являющимися его представителями (ст. 152). Таким образом, воеводства являются административно-территориальными единицами, а гмины - политико-территориальными. Аналогичным образом в Конституции Республики Болгария определен статус областей и общин.
Политико-территориальное деление государства порождает наличие в нем иных видов публичной власти, помимо власти самого государства. Это власть относительно самостоятельных территориальных частей государства. Их власть в совокупности с властью самого государства и характеризуется в литературе, как уже было указано, как публичная власть, действующая в пределах того или иного государства.
Главными признаками политико-территориальной единицы являются наличие собственного выборного органа власти, собственной компетенции, в рамках которой единица самостоятельна, а также недопустимость отмены правовых актов, принятых публичной властью данной единицы без судебного решения. Соответственно административные единицы выборных органов не имеют. Они управляются либо непосредственно центральным правительством, либо чиновниками, назначаемыми правительством.
Степень относительной самостоятельности политико-территориальных единиц государства от его центральной власти бывает различной. Она может иметь политический (законодательный, государственный) или чисто административный (местный) характер. Понятно, что законодательная самостоятельность предполагает наличие у территориальных единиц значительного объема собственных полномочий и, как следствие, - права принимать законы. Административная же самостоятельность означает ограничение прав территориальных единиц государства местными вопросами и соответственно отсутствие у них права принимать законы. Территориальные единицы, обладающие законодательной самостоятельностью, являются по существу государственно-подобными образованиями, а территориальные единицы, самостоятельные лишь в решении местных вопросов, называются политико-административными единицами. Совокупность последних именуется политико-административным делением государства, а система их взаимоотношений с центральной властью и друг с другом - политико-административным устройством публичной власти. Территориальная организация публичной власти в государстве складывается из таких институтов, как территориальное устройство государства и политико-административное (административное) устройство публичной власти.
В науке конституционного права принято различать не только виды территориального устройства (административное и политико-территориальное), но и его формы, т.е. способы взаимоотношений центральной государственной власти и властей его наиболее крупных территориальных единиц. Существует две формы территориального устройства. Это федеративное государство (федерация) и унитарное государство. Главное различие между ними состоит в том, что территория унитарного государства непосредственно делится на политико-административные или административные единицы, а территория федерации подразделяется непосредственно на территории государственно-подобных образований - субъектов федерации, а уже они, в свою очередь, могут делиться на местные территориальные единицы. Отсюда вытекает еще несколько отличий федерации от унитарного государства:
1. В унитарных государствах действует единственная конституция - конституция общенационального характера. В федеративных государствах наряду с федеральной конституцией собственные основные законы имеют субъекты федерации.
2. Унитарные государства, как правило, характеризуются единой правовой системой и системой законодательства, а в федеративных существует двухуровневая система законодательства и права: наряду с федеральными законами в каждом субъекте федерации действуют свои законы.
3. В унитарных государствах органы государственной власти включают только общенациональные парламент, правительство, главу государства, суды. Исключение составляют единицы политической автономии, имеющие собственные органы власти. В федеративных же государствах каждый субъект федерации обладает системой органов государственной власти, аналогичной системе федеральных органов.
4. В унитарных государствах существует только общенациональное гражданство, в то время как в федеративных наряду с федеральным гражданством имеется, как правило, гражданство субъектов федерации.
Таким образом, субъекты федерации всегда обладают законодательной самостоятельностью, территориальные же единицы унитарных государств, а также самих субъектов федерации имеют обычно либо административную самостоятельность, либо не обладают территориальной самостоятельностью вообще.
При этом самостоятельность политико-административных единиц осуществляется ими обычно в форме местного самоуправления. Местное самоуправление - это минимальная степень самостоятельности внутренних территориальных единиц государства, а именно деятельность населения политико-административных единиц по самостоятельному решению вопросов местного значения (сами эти единицы именуются муниципальными). Таково общее правило. Но в мировой практике есть исключения. Они связаны с существованием в некоторых унитарных государствах территориальных единиц, обладающих статусом, более высоким, чем статус муниципальных образований, но менее значительным, чем статус субъектов федерации. Речь идет о территориальных единицах, которые в литературе, а иногда и в законодательстве называются автономными. Это, например, автономные сообщества в Испании; области в Италии; автономные районы, автономные округа и автономные уезды в Китае и т.д. При этом в большинстве стран, где имеются такие автономные единицы, они охватывают лишь часть территории государства, отличающуюся обычно спецификой национального состава (например, населенные шведами Аландские острова в Финляндии, перечисленные виды автономий КНР, в которых компактно проживают национальные меньшинства страны и т.д.). Но есть государства, вся территория которых поделена на автономные единицы (Италия, Испания). Статус автономных образований в разных странах неодинаков. В некоторых из них автономия является законодательной, т.е. автономные единицы наделены правом принимать законы. Их статус близок к статусу субъектов федерации за исключением одной черты: они не имеют собственных конституций, а их учредительные документы (уставы, статуты) утверждаются общенациональным парламентом. Политической автономией обладают, например, области в Италии, автономные сообщества в Испании. Административная же автономия предполагает наличие меньшего круга полномочий и, как следствие, -отсутствие права принимать законы у соответствующих территориальных единиц. Их статус аналогичен статусу муниципальных образований, но с несколько более широкой компетенцией и иными гарантиями прав проживающих в нем национальных меньшинств. Административной является, например, китайская автономия. В соответствии с Конституцией КНР «в числе председателей или заместителей председателей постоянных комитетов собраний народных представителей автономных районов, автономных округов и автономных уездов должны быть представители тех национальностей, которые осуществляют национальную автономию». Высшие должностные лица исполнительной власти автономных единиц также должны избираться из числа представителей указанных национальностей (ст. 113, 114). При этом «органы самоуправления автономных районов, автономных округов и автономных уездов осуществляют полномочия местных государственных органов ...а также пользуются правами на самоуправление в пределах компетенции, установленной Конституцией, законом о национальной районной автономии и другими законами» (ст. 115).
Таким образом, в рамках политико-территориального устройства государства можно выделить три вида политико-территориальных единиц. Это муниципальные образования, автономные единицы и субъекты федерации. При этом минимальной степенью самостоятельности обладают муниципальные образования, осуществляющие местное самоуправление и являющиеся политико-административными единицами, а максимальной - субъекты федерации, являющиеся государственно-подобными образованиями. Переходной формой являются автономные единицы, которые могут быть как государственно-подобными образованиями, так и политико-административными единицами.
В зависимости от наличия или отсутствия различий в статусе наиболее крупных территориальных единиц, на которые непосредственно делится территория государства, различают симметричное и асимметричное территориальное устройство. В рамках симметричного территориального устройства все территориальные единицы государства верхнего звена имеют одинаковый статус, а в рамках асимметричного устройства между ними существуют различия. Чисто симметричных государств почти нет ни среди федеративных, ни среди унитарных государств. Например, симметричным государством является ФРГ, вся территория которой делится на субъекты федерации -земли, обладающие равным статусом. Примером же асимметричного территориального устройства являются США, состоящие из штатов-субъектов федерации, федерального округа Колумбия - столицы государства - и зависимых свободно присоединившихся островных территорий.
Асимметрия территориального устройства нередко обусловлена признанием особого статуса за столицей, а также тем, что в государстве компактно проживают те или иные национальные группы, которым предоставлена автономия.
Итак, в зависимости от наличия или отсутствия самостоятельности территориальных единиц внутри государства территориальное государственное устройство подразделяется на административно-территориальное и политико-территориальное, в зависимости от статуса территориальных единиц высшего уровня - на федеративное и унитарное, наконец, в зависимости от степени сходства или различий в статусе таких единиц - на симметричное и асимметричное.
|
