Глава 13
ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ
ГОСУДАРСТВА
§ 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ СУБЪЕКТОВ
ФЕДЕРАЦИИ И ИНЫХ ГОСУДАРСТВЕННО-ПОДОБНЫХ
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЕДИНИЦ
ОРГАНЫ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
Как правило, государственная организация субъектов федерации аналогична той, какая существует на федеральном уровне. Поэтому формы правления и государственные режимы субъектов федерации обычно те же, что и в центре. Субъекты федерации имеют собственные законодательные и исполнительные органы, а иногда к судебные. Законодательными органами являются однопалатные или двухпалатные парламенты, обычно меньшие по численности, чем федеральные, и избираемые населением на срок от двух до четырех лет. Исполнительная власть также организована по образу и подобию федеральной, правда, в некоторых парламентарных государствах (Австрия, Германия) субъекты федерации не имеют должности, аналогичной должности главы государства. Его функции исполняет глава правительства. При этом в большинстве федеративных государств с федеративной формой правления главы субъектов федерации избираются населением, в парламентарных же странах главы субъекта федерации и (или) его исполнительной власти избираются или назначаются парламентом соответствующего субъекта. Правда, есть исключения. Например, губернаторы индийских штатов на пять лет назначаются Президентом Республики. Судебная же система в большинстве федераций является единой, за исключением некоторых стран (США, Канада), в которых субъекты федерации имеют собственные судебные системы.
Как уже указывалось, федеральные конституции редко подвергают обстоятельному регулированию вопросы государственной организации субъектов федерации. Обычно это делают конституции самих субъектов. Среди немногочисленных исключений можно назвать Конституцию Австрии, в которой регламентации статуса субъектов федерации (земель) посвящен особый раздел (четвертый), именуемый «Законодательная и исполнительная власть земель». Он устанавливает, что законодательная власть земель осуществляется ландтагами, которые избираются по пропорциональной системе на основе равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом участие в голосовании по выборам в ландтаги является обязательным. Конституция запрещает законодательству земель устанавливать более жесткие ограничения активного и пассивного избирательного права, чем это предусмотрено федеральной Конституцией в отношении выборов в Национальный совет (нижнюю палату федерального парламента). Конституция содержит указания о том, что выборы в ландтаги должны, как правило, проводиться по избирательным округам, что служащие публичных учреждений, баллотирующиеся в депутаты ландтага или избранные таковыми, должны освобождаться от выполнения своих обязанностей для участия в выборах и выполнения депутатских полномочий (ст. 95). Конституция приравнивает статус депутатов ландтагов к статусу депутатов Национального совета и предписывает ландтагам соблюдать основные принципы организации и процедуры, установленные ею для Национального совета (ст. 96). Регламентирует Конституция и основы законодательного процесса, осуществляемого в ландтагах, в частности, она требует, чтобы текст каждого закона после его принятия передавался федеральному канцлеру. Федеральное правительство в течение восьми недель после передачи закона Федеральному канцлеру может выразить возражения против него, если закон может причинить вред интересам Федерации. В течение указанного срока опубликование и применение закона по общему правилу недопустимы. Возражение Федерального правительства может быть преодолено путем повторного принятия закона ландтагом (ст. 98). Конституция устанавливает также основы процедуры принятия и изменения конституции земли. Это можно сделать только путем принятия конституционного закона двумя третями участвующих в голосовании членов ландтага при кворуме не менее половины парламентариев (ст. 99). Конституция предусматривает и возможность роспуска ландтага Федеральным президентом по представлению Федерального правительства с согласия Федерального совета (ст. 100).
Исполнительная власть в земле, согласно Конституции Австрии, осуществляется правительством, которое избирается ландтагом и состоит из губернатора земли, его заместителей и других членов (ст. 101). Губернатор представляет землю. Все члены правительства обладают иммунитетом, но могут быть отстранены от должности Конституционным судом по обвинению, предъявленному ландтагом соответствующей земли (ст. 105).
ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
В ИНЫХ ГОСУДАРСТВЕННО-ПОДОБНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
Организация публичной власти в автономных единицах, обладающих государственной автономией, а также в зависимых территориях, которые практически повсюду в последние десятилетия приобрели признаки государственности, во многом сходна с государственной организацией субъектов федерации.
Основы системы органов власти государственно-автономных единиц нередко устанавливаются конституцией страны, а конкретизируются уставами (статутами, хартиями) самих этих образований. Так, Конституция Италии устанавливает, что «органами области являются: областной совет, джунта и ее председатель. Областной совет осуществляет законодательную и распорядительную власть, которой наделена область, и другие функции, вверенные ей Конституцией и законами… Джунта является исполнительным органом власти. Председатель джунты представляет область; он промульгирует областные законы и постановления; руководит в соответствии с инструкциями центрального Правительства осуществлением административных функций, делегированных государством области» (ст. 121). Конституция предписывает, что система выборов, число областных советников, правила неизбираемости и несовместимости должностей с постами советников должен регулировать закон Республики (ст. 122). Конституция устанавливает также, что джунта избирается областным советом из числа его членов, что советники обладают иммунитетом. Согласно Конституции наряду с органами, осуществляющими автономию области, в ней действует правительственный комиссар, который руководит деятельностью центральной администрации в области и координирует ее с деятельностью областной администрации (ст. 124). Предоставляя областным советам законодательную компетенцию, Конституция Италии тем не менее предусматривает, что принятые ими законы вступают в силу только после их визирования правительственным комиссаром. Такого визирования может не последовать, если Правительство республики в течение 30 дней после передачи текста закона комиссару выразит против него возражения и вернет его в областной совет. Совет может преодолеть возражения Правительства путем повторного принятия закона большинством голосов (ст. 127).
Статус органов зависимых и иных (например, островных в Англии) территорий, обладающих государственной самостоятельностью, во многом аналогичен статусу политически автономных единиц государства. Он редко регулируется в конституциях метрополий. Поскольку такие территории сами формируют свои органы, их статус обычно урегулирован в их конституциях, реже - в текущем законодательстве метрополии. В соответствии с Конституцией Пуэрто-Рико 1952 года этой свободно присоединившееся к США государство имеет собственный парламент – Законодательное собрание, состоящее из Сената и Палаты представителей, избираемых прямым голосованием сроком на четыре года. Исполнительная власть осуществляется губернатором, назначаемым Президентом США на четыре года. Губернатор возглавляет правительство – Консультативный совет, в состав которого входят назначаемые им с согласия Сената министры. Следует помнить, что органы власти Пуэрто-Рико имеют ограниченную компетенцию: законы по вопросам внешней политики и обороны принимает Конгресс США.
§ 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Местное самоуправление реализуется через систему органов, обладающих относительной самостоятельностью от центральной власти и от органов более крупных территориальных единиц. Как правило, в систему органов местного самоуправления входят представительные и исполнительные органы: представительные органы принимают на основе закона наиболее важные решения, касающиеся местных проблем, а исполнительные осуществляют текущее управление муниципальной единицей в соответствии с ними. Впрочем, (правда, в редких случаях) особые исполнительные органы могут и не образовываться, т.к. представительные органы сами осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность. При этом органы местного самоуправления либо избираются непосредственно населением соответствующей политико-административной единицы (реже – нижестоящими выборными органами местного самоуправления), либо формируются этими выборными органами. Непосредственно выборными являются обычно представительные органы, а иногда также главы исполнительных органов. Впрочем, в некоторых странах выбираются также главы исполнительных органов специальной компетенции, а также иные должностные лица.
Конституции большинства зарубежных стран регламентируют вопросы функционирования органов местного самоуправления достаточно скупо, закрепляя лишь самые общие черты их организации и деятельности. Так, Конституция Испании устанавливает, что управление муниципией (низовой территориальной единицей) осуществляет муниципальный совет, а управление провинцией – собрание представителей или иные выборные органы (ст. 147, 148). Некоторые Конституции (например, Португалии) регламентируют основы порядка формирования органов местного самоуправления.
Представительные органы местного самоуправления (советы, собрания, ассамблеи) на всех уровнях политико-административного деления обычно избираются непосредственно гражданами, постоянно проживающими в данном муниципальном образовании. Например, во Франции непосредственно выборными являются представительные органы местного самоуправления территориальных коллективов всех трех разновидностей: в коммунах это муниципальный совет, в департаментах – генеральный совет, в регионах – региональный совет. Одним их немногочисленных исключений в этом отношении является Португалия. Согласно Конституции Португальской Республики территория континентальной части страны подразделяется на приходы, муниципии и административные области. Во всех этих единицах имеются представительные органы местного самоуправления - ассамблеи. Но лишь в приходах (низовых муниципальных единицах) весь их состав является непосредственно выборным (ст. 246). Состав же ассамблей более крупных муниципальных образований - муниципий и административных областей - избирается прямыми выборами лишь не менее чем наполовину. Остальная часть муниципальной ассамблеи состоит из председателей исполнительных органов приходов (джунт), а областной ассамблеи - из депутатов, избранных коллегией выборщиков, состоящей из членов муниципальных ассамблей, по пропорциональной системе с использованием метода д'Ондта (ст. 251, 260). Следует отметить, что конституции ряда стран в последние десятилетия стали предоставлять при определенных условиях право участвовать в выборах органов местного самоуправления не только гражданам, но и иностранцам. Например, ст. 13 Конституции Испании устанавливает, что иностранцам на основе взаимности предоставляется активное и пассивное избирательное право на муниципальных выборах.
Исполнительные органы местного самоуправления имеют в разных странах неодинаковую структуру. Они могут быть единоличными и иметь аппарат советников, возглавляющих отдельные службы, а могут являться коллегиальными органами, подобными правительству. Примером исполнительных органов местного самоуправления первой модели выступают мэры общин и председатели генеральных советов во Франции. Коллегиальными исполнительными органами являются, например, джунты в Италии, джунты и муниципальные палаты в Португалии и т.п. Наконец, исполнительного органа местного самоуправления как такового может и не быть. Например, при системе, именуемой «совет-управляющий», существующей в некоторых землях ФРГ и штатах США, местный представительный орган формирует аппарат, не имеющий властных полномочий, а занимающийся лишь подготовкой решений представительного органа. Другим примером отсутствия специальных исполнительных органов является так называемая комиссионная система, действующая в ряде американских штатов, при которой население избирает комиссию в составе от двух до семи человек, выполняющую одновременно функции и представительного, и исполнительного органа местного самоуправления.
Местные исполнительные органы могут по-разному формироваться. Как правило, их выбирают (назначают) представительные органы или (и) население непосредственно. Например, мэры коммун и председатели советов во Франции избираются советами. В тех землях ФРГ, где исполнительная местная власть сосредоточена в руках бургомистров, они в некоторых землях избираются непосредственно гражданами, а в некоторых - местными советами или собраниями. В Италии местные исполнительные органы - джунты - избираются местными советами, а их председатели или мэры - непосредственно населением. В Португалии жунты приходов и административных областей (высших и низовых местных территориальных единиц) избираются ассамблеями соответствующего уровня, а муниципальная палата — исполнительный орган местного самоуправления муниципии - непосредственно избирателями.
Следует иметь в виду, что в ряде стран глава местной администрации одновременно является главой представительного органа или (и) представителем центральной власти. Например, мэры коммун, а также председатели советов департаментов и регионов во Франции одновременно являются главами и представительных, и исполнительных органов местного самоуправления, а мэры коммун к тому же выполняют функцию представителей государства. В Италии мэры коммун, являясь главами исполнительной власти, осуществляют также функции представителей государства.
Территориальные единицы государства, обладающие административной автономией (в том числе заморские), имеют органы самоуправления, аналогичные местным. Впрочем, некоторые особенности имеются. Например, китайская Конституция органами самоуправления признает только органы, действующие в районах национальной автономии. Органы, действующие в других местных территориальных единицах, определяются ею как органы государственной власти на местах (ст. 95, 96).
ОРГАНЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Органы местного управления являются представителями центральной власти на местах, руководящими местными правительственными ведомствами и осуществляющими административный надзор (опеку) над органами местного самоуправления. Чаще всего их функции осуществляют чиновники, назначаемые правительством страны или субъекта федерации. Но в некоторых странах, как уже было сказано, полномочия представителя правительства выполняют главы исполнительной власти, избираемые местным представительным органом либо населением соответствующей муниципальной единицы. Например, во Франции чиновники, назначаемые Правительством и представляющие государство, действуют в регионах, департаментах и округах. В каждый департамент Совет министров Франции назначает префекта. Префекты регионов специально не назначаются. Функции префекта региона выполняет префект наиболее крупного департамента. Префекты несут ответственность перед правительством, представляют его в соответствующей территориальной единице, руководят деятельностью местных государственных служб. Префекты осуществляют административный надзор за местным самоуправлением. С этой целью органы местного самоуправления должны представлять им все принятые ими правовые акты в течение 15 дней после их принятия. Префект может оспорить их в административном суде. В округах в качестве представителей Правительства Франции действуют супрефекты, руководящие правительственными ведомствами и осуществляющие административный надзор за местным самоуправлением в коммуне.
О С О Б Е Н Н А Я Ч А С Т Ь
|
