§ 2. ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА
ФЕДЕРАЛИЗМ
Федерализм - это форма территориального устройства, предполагающая, что государство, являющееся ее носителем (федерация), состоит из государственно-подобных образований (субъектов федерации). Существует целый ряд классификаций федераций.
В зависимости от юридических оснований образования различают договорные и конституционные федерации. Договорные возникли как результат добровольного соглашения нескольких независимых государств об объединении в одно государство (США). Конституционные появились вследствие возрастания степени автономии местных территориальных единиц высшего уровня и признания за ними в конституции статуса субъектов федерации (Бельгия) либо в результате захвата одного государства другим с сохранением за подчиненным государством определенной степени самостоятельности.
В зависимости от целей образования федеративные государства подразделяются на построенные по территориальному принципу и по национально-территориальному принципу. Большинство федераций имеет чисто территориальный принцип построения (США, Австрия, Мексика). Но в некоторых странах федерализм служит средством разрешения национального вопроса. Такие федерации основаны на национально-территориальном принципе (Индия, Югославия).
Основы федеративных отношений урегулированы конституциями соответствующих стран. Конституционное регулирование проблем федерализма включает целый ряд аспектов. Важнейшими из них являются распределение компетенции между федерацией и ее субъектами, гарантии прав субъектов федерации и государственной целостности самой федерации, механизмы разрешения конфликтов между федерацией и ее субъектами.
Наиболее сложной проблемой федерализма является проблема разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами. Для разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами конституции зарубежных стран используют несколько видов компетенции.
1. Исключительная компетенция, т.е. перечень вопросов, которые могут решать либо только федерация, либо только субъекты федерации.
2. Совместная компетенция, т.е. перечень вопросов, в решении которых участвуют и федерация, и ее субъекты. Совместная компетенция в разных странах принимает различные формы. Она может быть, например, сформулирована в виде конкурирующей компетенции федерации и субъектов, означающей, что субъекты федерации могут принимать решения по соответствующим вопросам лишь в том случае, если они не урегулированы федерацией. Совместная компетенция может означать и то, что федерация регулирует какие-то вопросы лишь в основном, принимая рамочные законы, а субъекты федерации конкретизируют их. Наконец, в некоторых странах совместная компетенция федерации и ее субъектов предполагает, что федерация законодательствует по соответствующим вопросам, а субъекты федерации исполняют законы.
3. Остаточная компетенция, т.е. компетенция, не сформулированная конституцией в виде перечня, а определенная посредством презумпции. Остаточной компетенцией в некоторых странах обладают субъекты федерации, а в некоторых - федерация в целом.
Перечисленные виды компетенции по-разному сочетаются в различных конституциях. Существует множество моделей распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Приведем примеры некоторых из них.
Конституции США, Швейцарии, Австралии устанавливают лишь исключительную законодательную компетенцию федерации, остаточная компетенция принадлежит субъектам федерации. Правда, швейцарская Конституция определяет также некоторые вопросы совместной компетенции, по которым законодательствует федерация, а исполняют законы кантоны (например, законодательство о защите животных). Американская же модель дополняется подразумеваемой компетенцией федерации, которая уполномочивается конституцией принимать законы не только по вопросам, прямо предусмотренным в ней, но и по проблемам, связанным с этими вопросами.
Основной закон ФРГ разграничивает компетенцию федерации и ее субъектов (земель) отдельно в законодательной и исполнительной сферах. В законодательной сфере он закрепляет федеральную (исключительную) компетенцию, конкурирующую компетенцию федерации и земель, рамочную компетенцию федерации и остаточную компетенцию земель, сформулированную посредством презумпции. В сфере исключительной компетенции земли могут законодательствовать лишь в том случае, если они специально уполномочены на это федеральным законом (ст. 71, 73). Наибольший интерес представляет конкурирующая компетенция федерации и земель (ст. 72, 74). Она означает, что земли вправе законодательствовать по соответствующим вопросам в том случае, если федерация свои права законодательствовать не использует. Но федерация не может принимать законы по вопросам конкурирующей компетенции по своему усмотрению. Она вправе законодательствовать по этим вопросам только в строго определенных случаях, а именно: если необходимо обеспечить соблюдение правового или экономического единства, если урегулирование вопроса землями неэффективно и если такое регулирование нарушило бы права других земель. Особенностью рамочной компетенции (ст. 75) является то, что в случае издания федерацией рамочных предписаний субъект федерации обязан издать конкретизирующие их законы земли в срок, установленный рамочным законом. Презумпция компетенции земель сформулирована в Основном законе следующим образом: «Земли имеют право законодательствовать в той мере, в какой настоящий Основной закон не предоставляет законодательные полномочия Федерации (ст. 70). Следует отметить, что особенностью германской модели распределения компетенции между федерацией и ее субъектами является признание безоговорочного верховенства законодательства федерации над законодательством земель: «федеральное право имеет преимущество перед правом земель» (ст. 31 Основного закона). Это означает, что в случаях возникновения противоречий между правовыми нормами федерации и земель действуют федеральные нормы вплоть до разрешения спора в судебном порядке. В исполнительной сфере земли сами исполняют свои собственные законы, а также «исполняют федеральные законы, как свои собственные, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного» (ст. 83). Таким образом, и в сфере исполнения федеральных законов действует презумпция компетенции земель, т.е. их компетенция сформулирована как остаточная. Она сочетается с регламентацией тех вопросов, по которым федеральные законы исполняет сама федерация (ст. 87-90) и которые, следовательно, образуют ее исключительную компетенцию в исполнительной сфере.
Индийская модель разграничения полномочий между федерацией и субъектами содержит три перечня вопросов: составляющих компетенцию федерации, штатов и их совместной компетенции. При этом первый перечень является открытым, а второй и третий - исчерпывающими. Кроме того, Конституция предусматривает ряд оснований вмешательства федерации в компетенцию штатов.
Австрийская модель, установленная в Федеральном конституционном законе 1920 года, содержит четыре категории вопросов. Первая - это перечень, в рамках которого и законодательствовать, и исполнять законы вправе исключительно федерация (ст. 10). Второй перечень включает вопросы, по которым законодательство отнесено к ведению федерации, а исполнение законов - к ведению субъектов федерации (ст. 11). В третий перечень входят вопросы, по которым федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли принимают законы, конкретизирующие их, и осуществляют исполнительную деятельность (ст. 12). Наконец, имеется сфера, в рамках которой и законодательство, и исполнение законов находятся в компетенции земель. Она сформулирована в основном в виде остаточной компетенции земель: «Если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к компетенции федерации в области законодательной или исполнительной деятельности, то он относится к сфере собственной компетенции земель» (ст. 15). Но имеются и указания на отдельные вопросы, находящиеся всецело в компетенции земель. Это, например, вопросы служебного права, касающиеся замещения и статуса должностей служащих в органах земель, общин и союзов земель, если конституцией не предусмотрено иное (ст. 21).
Разграничивая полномочия федерации и ее субъектов, конституции некоторых стран допускают возможность некоторой корректировки и конкретизации конституционных положений, касающихся распределения компетенции в рамках федерации. Формами такой корректировки могут быть участие субъектов федерации в осуществлении компетенции федерации и наоборот, а также заключение договоров между федерацией и ее субъектами по вопросам их компетенции. Вот как регулируются эти вопросы в Основном законе ФРГ. Участие земель в осуществлении компетенции федерации реализуется через их представительство в Бундесрате, который охарактеризован Основным законом как орган, через посредство которого «земли участвуют в законодательстве и управлении федерацией и в делах Европейского Союза» (ст. 50), а также путем делегирования федеральными органами своих полномочий субъектам федерации, которое предусмотрено в ст. 71 Основного закона: «В сфере исключительной законодательной компетенции федерации земля обладает законодательными полномочиями лишь тогда и поскольку, когда и поскольку она специально управомочена на это федеральным законом». С другой стороны, федерация может участвовать в «выполнении землями их задач, если эти задачи имеют значение для всего общества» (ст. 91а). Участие федерации может иметь место только в трех сферах компетенции земель. Это расширение и строительство новых высших учебных заведений, улучшение региональной экономической структуры, улучшение аграрной структуры и защита береговой линии. Участие федерации в решении землями этих вопросов может выражаться в принятии федерального закона о принципах решения той или иной общей задачи в перечисленных сферах, а также в возмещении земле не менее половины расходов, связанных с выполнением общих задач по вопросам, входящим в ее компетенцию. Наконец, Основной закон предусматривает и возможность договорного сотрудничества между Федерацией и землями, а также между отдельными землями. В соответствии со ст. 91в Основного закона федерация и земли могут заключать соглашения по вопросам планирования образования. Части 7 и 8 ст. 29 Основного закона содержат предписания о возможности территориальных изменений путем заключения договоров между заинтересованными субъектами федерации. В определенных случаях такие договоры нуждаются в одобрении Бундестага.
Предоставляя субъектам федерации определенный набор полномочий, конституции зарубежных стран содержат комплекс гарантий их прав и самостоятельности. Такими гарантиями являются недопустимость, как правило, отмены их правовых актов федеральными органами без судебного решения, а также иные формы вмешательства центральной власти в их деятельность, если иное не установлено конституцией страны, судебный порядок разрешения споров между органами федерации и ее субъектов, в том числе, споров о компетенции, запрещение изменять границы между субъектами федерации без их согласия. Так, одной из сфер компетенции Конституционного суда Австрии является разрешение споров между землями, а также между землей и Федерацией (ст. 138). Основной закон ФРГ устанавливает, что «мероприятия по новому делению федеральной территории осуществляются посредством федерального закона, утверждаемого на референдуме. ...Референдум проводится в землях, из территорий или частей территорий которых должна быть образована новая земля или земля с новыми границами» (ч. 2, 3 ст. 29).
Но закрепляя за субъектами федерации самостоятельность в пределах их компетенции, а также гарантии такой самостоятельности, конституции зарубежных федераций вместе с тем стремятся обеспечить государственное единство и территориальную целостность страны. Гарантиями этого выступают федеральная конституция и федеральные законы, обладающие верховенством на всей территории страны, а также федеральные органы государственной власти, принимающие общеобязательные в масштабах всего государства правовые акты и обеспечивающие их исполнение. Гарантией целостности федерации служит также то, что вопросы, обеспечивающие государственное единство, отнесены к ведению федерации: это вооруженные силы, денежная эмиссия, большая часть налогов поступает именно в федеральный бюджет, в результате чего субъекты федерации бывают не в состоянии самостоятельно покрыть свои расходы, оказываясь в финансовой зависимости от федеральной власти. За субъектами федерации не признается право сецессии, т.е. одностороннего выхода из состава федерации. Недопустимы осуществление субъектами денежной эмиссии и установление собственных денег, а также внутренних границ, таможенных и иных препятствий на пути перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
Перечисленные конституционно-правовые гарантии целостности федерации действуют в обычных условиях и представляют собой меры косвенного контроля федерации за деятельностью ее субъектов и косвенного федерального принуждения. Вместе с тем конституции ряда федеративных государств не ограничиваются такими средствами и в целях обеспечения государственного единства, порядка, безопасности, прав и свобод граждан предусматривают возможность применения в исключительных случаях мер прямого федерального принуждения к органам субъектов федерации. Зарубежный опыт выработал несколько моделей такого принуждения. Например, ст. 37 Основного закона ФРГ устанавливает, что «если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям». Как видно, данная норма имеет весьма неопределенный характер, не указывая точно ни оснований применения федерального принуждения, ни его форм.
Более конкретный характер имеют конституционные положения Индии, предусматривающие такую форму федерального вмешательства, которая в литературе характеризуется как президентское правление в штатах (ст. 356, 357). Согласно Конституции в случаях, когда управление штатом не может осуществляться в соответствии с нормами Конституции, Президент страны издает особую прокламацию, в которой принимает на себя все или некоторые полномочия правительства и губернатора соответствующего штата. Полномочия же законодательного собрания штата передаются федеральному парламенту. И Президент, и парламент могут делегировать взятые на себя полномочия. Нередко они передаются в конечном счете губернатору штата, который и инициировал введение президентского правления. Прокламация Президента о введении президентского правления действует в течение двух месяцев, для продления ее действия необходимо согласие парламента - на срок до шести месяцев, а при определенных обстоятельствах такой срок может быть продлен парламентом еще на шесть месяцев.
В Конституции Бразилии имеется специальная глава «Вмешательство» (глава VI раздела III) , которая предусматривает возможность принуждения не только со стороны федерации по отношению к штатам, но и со стороны штатов по отношению к муниципиям. Конституция устанавливает весьма обстоятельный перечень оснований вмешательства, круг субъектов, которые могут его инициировать, порядок принятия соответствующего декрета. Декрет о федеральном вмешательстве принимается законодательным или исполнительным органом, в пользу которого осуществляется вмешательство или которому оказывается препятствие в осуществлении власти, либо Верховным федеральным судом. В течение 24 часов декрет представляется на одобрение парламента (Национального конгресса). Декрет может упразднить все или некоторые органы власти субъектов федерации и назначить лицо, которое будет осуществлять управление штатом (интервентора). Временные пределы вмешательства Конституцией не определены, срок интервенции устанавливает декрет.
Предусматривает меры федерального воздействия на органы земель и Конституция Австрии. В соответствии со ст. 98 все законы, принимаемые ландтагами земель (представительными органами субъектов Федерации), до их опубликования должны быть доведены губернатором земли до сведения Федерального канцлера. Если принятый закон может нанести вред интересам федерации, Федеральное правительство вправе заявить обоснованное возражение против закона в течение восьми недель со дня вручения Федеральному канцлеру. Возражение может быть преодолено ландтагом, если закон будет повторно принят им в прежней редакции в присутствии не менее половины членов. Конституция Австрии содержит и еще более радикальную форму федерального вмешательства: «ландтаг может быть распущен Федеральным президентом по представлению Федерального правительства и с согласия Федерального совета. Согласие Федерального совета должно быть дано в присутствии половины членов и большинства в две трети поданных голосов. В голосовании не могут участвовать представители той земли, ландтаг которой должен быть распущен. В случае роспуска ландтага в течение трех недель должны быть назначены в соответствии с положениями Конституции земли новые выборы; вновь избранный ландтаг должен быть созван в течение четырех недель после выборов» (ст. 100). Как видно, Конституция не устанавливает оснований роспуска ландтагов, что дает федеральной власти весьма мощные рычаги воздействия на субъекты федерации.
Конституции федеративных государств устанавливают основы правового статуса субъектов федерации. Помимо положений о компетенции субъектов, о гарантиях их прав и формах их участия в осуществлении полномочий федерации, конституции, как правило, содержат указания об основах государственной и правовой организации субъектов, в частности, о тех принципах, которым она должна соответствовать. Так, согласно разделу 4 статьи IV Конституции США «США гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления». Основной закон ФРГ устанавливает требования о том, что «конституционное устройство в землях должно соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона. В землях, округах и общинах народ должен иметь представительство, созданное в результате всеобщих, равных, прямых и тайных выборов» (ст. 28).
Субъекты федерации, как правило, имеют собственное гражданство; конституции, которые не нуждаются в утверждении органами федерации; органы государственной власти, систему которых они определяют самостоятельно в соответствии с основными принципами, устанавливаемыми федеральной конституцией, могут заключать договоры друг с другом и с федеральными властями по вопросам своей компетенции. Что же касается права субъектов федерации заключать международные договоры и в иных формах осуществлять международную правосубъектность, то этот вопрос по-разному решается в различных конституциях. Так, Конституция США вообще запрещает штатам «вступать в договоры, союзы или конфедерации» (глава 10 ст. 1). Не предусматривают международной правосубъектности и многие другие федерации (Австрия, Канада, Индия). Но есть иные подходы: Основной закон ФРГ разрешает землям в пределах их законодательной компетенции заключать договоры с иностранными государствами с согласия Федерального правительства (ст. 29). Наиболее радикальной в этом отношении является Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года, провозглашающая: «Республика-член в рамках своей компетенции может поддерживать международные отношения, основывать собственные представительства в других государствах и становиться членом международных организаций. Республика-член в рамках своей компетенции может заключать международные соглашения, но не в ущерб Союзной Республике Югославии или другой республике-члену» (ст. 7).
Как видно, субъекты федерации обладают целым рядом признаков государства, но такого важного признака, как государственный суверенитет они не имеют. Это проявляется в том, что их законодательство должно соответствовать конституции и законам федерации, их территория является неотъемлемой частью территории федерации, права сецессии они не имеют, отсутствует у них также собственные вооруженные силы и валюта. Поэтому конституции федеративных государств, как правило, суверенитета субъектов федерации не провозглашают. Хотя имеются и исключения. Так, Конституция Швейцарской Конфедерации устанавливает: «кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией» (ст. 3).
УНИТАРИЗМ
Унитаризм - это форма территориального устройства, означающая, что территория государства, являющегося ее носителем (унитарного государства), состоит из административных, муниципальных или (и) автономных территориальных образований, либо (гораздо реже) вообще не подразделяется на территориальные единицы. В большинстве случаев унитарные государства состоят из муниципальных образований, т.е. политико-административных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление. Но есть исключения. Например, Польша и Болгария непосредственно включают административные единицы (воеводства и области соответственно), а Италия и Испания - политически автономные территориальные единицы (области, автономные сообщества). Наконец, некоторые маленькие государства не имеют в своем составе территориальных единиц (Бахрейн, Мальта и др.).
В зависимости от степени самостоятельности территориальных единиц, составляющих то или иное унитарное государство, среди них различают децентрализованные, относительно централизованные и централизованные. В децентрализованных унитарных государствах все территориальные единицы: от общинного до областного уровня – являются самоуправляемыми, т.е. такие государства состоят только из политико-административных (Франция, Япония) или автономных (Италия) единиц. Относительно централизованные государства предполагают наличие местного самоуправления на общинном уровне и иногда на районном. Территориальные же единицы областного уровня являются административными, т.е. управляются из центра. К числу таких государств относятся уже упоминавшиеся Болгария и Польша. Примерно такая же модель существовала до недавнего времени в Великобритании: за четырьмя историческими регионами (Англией. Уэльсом, Северной Ирландией и Шотландией) права на самоуправление не признавалось. Они управлялись центральными органами власти. Более мелкие территориальные единицы (графства, округа, общины) являлись и являются самоуправляемыми. В настоящее время в Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии учреждены законодательные ассамблеи с ограниченной компетенцией (правда, в Северной Ирландии ее деятельность приостановлена из-за возобновившихся террористических актов). Поэтому можно сказать, что политико-территориальное устройство Великобритании приближается к децентрализованному. Наконец, централизованные государства отрицают местное самоуправление вообще. Выборных органов на местах в них либо совсем нет (многие государства Тропической Африки), либо они действуют чисто формально, т.к. ни конституция, ни закон не содержат никаких гарантий их самостоятельности от центра (многие социалистические страны). Таким образом, юридически или (и) фактически централизованные государства включают лишь административно-территориальные единицы. Централизованных государств сегодня в мире существует немного.
Большинство современных государств - это государства унитарные. Даже самые децентрализованные из них имеют большую степень централизации, чем федеративные государства. Поэтому при прочих равных условиях унитаризм считается менее демократичной формой политико-территориального устройства, чем федерализм. Территориальное устройство унитарных государств по сути сводится к их административному или политико-административному устройству.
§ 3. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ
И АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ
УСТРОЙСТВО ГОСУДАРСТВА
ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-
ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ И ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОМ
УСТРОЙСТВЕ
Политико-административное и административно-территориальное устройство государства - это система взаимоотношений центральной власти государства, а в федеративных государствах также субъектов федерации с властями более мелких территориальных единиц. Политико-административное и (или) административно-территориальное устройство государства базируется на его политико-административном (административно-территориальном) делении. Политико-административное деление - это система территориальных единиц унитарного государства или субъекта федерации, обладающих относительной самостоятельностью по отношению к центральной государственной власти, т.е. осуществляющих собственную компетенцию. Административно-территориальное (административное) деление - это система территориальных единиц унитарного государства или субъекта федерации, управляемых их правительством. Как уже указывалось, территориальное деление большинства унитарных государств и субъектов федерации является политико-административным, некоторые государства и субъекты федерации сочетают черты административно-территориального и политико-административного деления.
Такое деление, как правило, включает несколько звеньев. Количество ступеней политико-административного (административно-территориального) деления может быть различным. Это во многом зависит от размеров территории, численности населения, особенностей географического положения страны. В большинстве стран политико-административное деление включает два или три звена. Например, в Болгарии это области и общины, в Польше -воеводства и гмины, во Франции - регионы, округа, департаменты, кантоны, коммуны, в большинстве земель ФРГ – округа, районы, коммуны и т.д.
При этом местные территориальные единицы могут быть как единицами общего типа (в рамках которых осуществляется управление большинством общественных отношений), так и специальными (созданными для управления отдельными вопросами: школьным делом, юстицией и т.п.). Границы последних, как правило, не совпадают с границами местных территориальных единиц общего типа. Примерами местных единиц специального типа являются судебные, школьные, полицейские, больничные округа, существующие в ряде стран и являющиеся чисто административными (США). Во Франции политико-административные единицы общего типа конституция именует территориальными коллективами (ст. 72). К их числу относятся регионы, департаменты и коммуны. Округа и кантоны же можно считать своеобразными специальными территориальными единицами. Округа управляются супрефектами, назначаемыми правительством, и отвечающими за некоторые социальные вопросы. Кантоны вообще не имеют органов управления и представляют собой судебные округа и избирательные округа по выборам в советы департаментов.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ
Публичная власть в местных территориальных единицах может быть организована либо на началах местного самоуправления, либо на началах государственного местного управления.
Местное самоуправление осуществляется в политико-административных единицах. Оно предполагает наличие у местной единицы собственной компетенции, охватывающей вопросы местного значения; гарантированной конституцией и законом самостоятельности от государственной власти в пределах этой компетенции; наличие органов, избираемых населением соответствующей муниципальной единицы. Местное самоуправление осуществляется самим населением непосредственно в форме референдума, иногда - в форме собраний и сходов жителей, а также через избираемые жителями коллегиальные и единоличные органы (советы, собрания, старосты, префекты) и через органы, формируемые выборными органами (комитеты, департаменты и т.п.).
Местное управление осуществляется чиновниками, назначаемыми центральным правительством или властями вышестоящей территориальной единицы. В разных странах они именуются по-разному (губернаторы, воеводы, управляющие и т.п.).
Местное самоуправление - это деятельность самого населения территориальной единицы по управлению местными делами, а местное управление - это деятельность, осуществляемая в местной территориальной единице центральной властью или администрацией вышестоящей территориальной единицы, по управлению вопросами местного значения.
Организация власти на местах в демократических государствах осуществляется с обязательным использованием местного самоуправления. Оно может по-разному сочетаться с местным управлением. В зависимости от степени использования институтов местного управления различают две разновидности муниципальных систем, т.е. моделей демократической организации власти на местах: англо-американскую и европейскую.
Англо-американская муниципальная система характеризуется тем, что на всех уровнях политико-административного деления общего характера имеется только местное самоуправление, т.е. местное управление отсутствует.
Европейская муниципальная система допускает использование в местных единицах как местного самоуправления, так и местного управления, которые могут сочетаться по-разному. При этом на органы местного управления возлагаются функции контроля за местным самоуправлением.
Существуют две основные формы контроля центра за местным самоуправлением. Это административная опека и административный надзор.
Административная опека предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения центральной власти - как правило, в лице чиновника, назначенного сверху, а также что действующие правовые акты местного самоуправления могут быть отменены центральной властью по мотивам незаконности, а возможно и нецелесообразности.
Административный надзор означает, что акты местного самоуправления могут быть оспорены центральной властью или властью более крупной территориальной единицы только в судебном порядке и только по мотивам их незаконности.
Исторически первой формой контроля центра за местным самоуправлением была административная опека. В современных демократических государствах доминирует административный надзор. Сфера применения опеки ограничивается полномочиями, делегированными местному самоуправлению органами государственной власти и вопросами использования субсидий, выделенных центром.
§ 4. СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ЭЛЕМЕНТЫ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ
И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
Классическими элементами территориального деления государства являются субъекты федерации, автономные, муниципальные и административные территориальные единицы. Как уже было указано, первые обладают максимальной степенью самостоятельности от центральной власти и являются государственно-подобными образованиями, третьи осуществляют местное самоуправление, четвертые полностью зависимы от центра. Но наряду с ними в составе некоторых государств имеются специфические территориальные образования. Это, например, столичные округа, федеральные территории, зависимые территории, в странах американских континентов -индейские резервации (которые управляются федеральными властями, освобождены от уплаты налогов и имеют ограниченное самоуправление), а в Великобритании - островные территории.
СТОЛИЧНЫЕ ОКРУГА, ФЕДЕРАЛЬНЫЕ
И ЗАВИСИМЫЕ ТЕРРИТОРИИ
Столичный округ - это территория, в которой находится столица государства. Обычно столичные округа образуются в федеративных государствах и именуются федеральными округами. Федеральные столичные округа имеются в ряде федераций (США, Австралия, Мексика и т.д.). Они образованы с целью не допустить, чтобы один субъект федерации оказывал на центральную власть (действующую, естественно, в столице) большее влияние, чем остальные субъекты. Следует иметь в виду, что далеко не везде столицы имеют особый статус и выделяются в особые столичные округа. Столичные округа характеризуются меньшей степенью самостоятельности, чем другие субъекты федерации или политико-территориальные единицы. Например, федеральный округ Колумбия, в пределах которого расположен город Вашингтон, являющийся столицей США, в отличие от штатов субъектом федерации не является, прав законодательства не имеет, в выборах палат Конгресса не участвует, обладая лишь ограниченными правами самоуправления.
Особый статус имеют и столицы некоторых унитарных государств. Например, Париж – это одновременно и департамент, и община. Такой статус придает столице более централизованный порядок управления местными вопросами, т.к. признание за ней статуса общины существенно ограничивает полномочия органов местного самоуправления округов, входящих в состав территории столицы. Так, советы округов Парижа занимаются лишь подготовкой решений городского совета, касающихся их интересов, а также отдельными социальными вопросами (устройством бань, спортивных площадок, детских заведений и т.п.).
В федерациях помимо федеральных столичных округов существуют иные федеральные территории, т.е. особые территориальные единицы, непосредственно подчиненные центральной власти и не являющиеся субъектами федерации. Они могут либо управляться из центра, либо наделяться ограниченными правами самоуправления. Конституция Бразилии, например, допускает существование и той, и другой разновидностей федеральных территорий.
Зависимые территории - это территории (государства и государственно-подобные образования), находящиеся в юридической зависимости от того или иного государства. Юридическая зависимость проявляется в том, что высшие органы власти государства (метрополии) издают по отдельным вопросам правовые акты, обязательные для территории, но при этом коренные жители территории не являются гражданами метрополии и не участвуют в выборах ее парламента и других избираемых органов. Управление территориями в настоящее время осуществляется на самоуправленческих началах, т.е. в них имеются собственные представительные, исполнительные, а иногда и судебные органы. Вместе с тем метрополия назначает в каждую зависимую территорию губернатора, полномочия которого включают, прежде всего, контроль за соответствием актов органов самоуправления территории актам метрополии, издаваемым, как правило, для зависимой территории по вопросам внешней политики, обороны и т.п. В качестве зависимых территорий чаще всего выступают малонаселенные острова, находящиеся иногда за тысячи километров от метрополии. Они могут обладать различной степенью самостоятельности от метрополии. Например, Пуэрто-Рико признается государством, свободно ассоциированным с США, и имеет собственное гражданство, органы государственной власти, конституцию и законодательство.
Зависимыми территориями Франции являются заморские территории и заморские департаменты. Первые обладают значительной законодательной автономией от метрополии, принимая законы, и подчиняясь законодательству Франции лишь по вопросам обороны, безопасности, судебной организации. Статус же заморских департаментов приравнен к статусу муниципальных единиц. Зависимые территории имеют в настоящее время Великобритания, США, Франция, Нидерланды, Австралия, Новая Зеландия.
|
