Глава 8
ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
В ГОСУДАРСТВЕ: ОРГАНЫ И УЧРЕЖДЕНИЯ
§ 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНОВ
И УЧРЕЖДЕНИЙ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И САМОУПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ОРГАНЫ
В МЕХАНИЗМЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Государство осуществляет свои функции через органы и учреждения, которые в совокупности образуют государственный механизм. Собственный механизм имеют и иные уровни публичной власти, существующие в рамках того или иного государства: субъекты федерации, автономные и муниципальные единицы, иные территориальные образования. Вся совокупность государственных и самоуправленческих органов и учреждений, существующих в том или ином государстве, - это механизм осуществления публичной власти в нем.
Важнейшее место в механизме реализации публичной власти занимают ее органы. Орган публичной власти - это организованная группа людей или один человек, наделенные в установленном законом порядке властными полномочиями по осуществлению управления в той или иной сфере общественных отношений. Как видно, важнейшим признаком государственного органа является наличие властных полномочий, т.е. прав принимать общеобязательные веления - решения, которым должны подчиняться не только сами эти органы и их структурные элементы, но и другие субъекты. Именно наличием властных полномочий органы публичной власти отличаются от публичных учреждений - образований, тоже участвующих в управлении обществом, но не имеющих права издавать обязательные для других субъектов веления. Это, например, государственные и муниципальные учебные заведения, армия, полиция и т.д.
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ОРГАНОВ
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
В конституции конкретной страны как в основном законе получают отражение лишь важнейшие аспекты правового статуса органов публичной власти. Причем общенациональные конституции наиболее обстоятельному регулированию подвергают статус центральных государственных органов: определяются их главные задачи и функции, а также компетенция и издаваемые ими правовые акты, основы процедуры формирования и прекращения полномочий, организации и порядка деятельности, гарантии и ответственность, а также важнейшие направления взаимоотношений этих органов друг с другом и с нижестоящими органами.
Статус же органов субъектов федерации, местного самоуправления, а также иных автономных и иных территориальных образований, существующих в государстве или взаимосвязанных с ним, получает в общенациональных конституциях гораздо более скромное отражение. Иногда лишь упоминаются их видовые обозначения, необходимость соответствия их организации и деятельности общим конституционным принципам, важнейшие аспекты их взаимоотношений с центральными органами.
Например, Основной закон ФРГ требует, чтобы государственная организация земель соответствовала конституционным принципам республиканского, демократического и социального правового государства, а также чтобы в землях, округах и общинах обязательно действовали представительные органы (ст. 28).
Конституция Испании определяет основы организации публичной власти на всех трех уровнях территориального деления страны: в автономных сообществах, провинциях и муниципиях. Наиболее обстоятельно регулируется организация власти в автономных сообществах. Конституция предусматривает, что в каждом автономном сообществе должны быть созданы законодательное собрание, избираемое путем всеобщих выборов на основе пропорциональной системы представительства, гарантирующей также представительство различных районов территории; правительственный совет, выполняющий исполнительные и административные функции. Правительственный совет возглавляет председатель, избираемый законодательным собранием из числа членов совета и назначаемый Королем. Председатель руководит правительственным советом, является высшим должностным лицом в автономном сообществе и одновременно представителем государства в нем. Председатель и члены правительственного совета несут политическую ответственность за свою деятельность перед собранием. Кроме того, Конституция предусматривает создание в каждом автономном сообществе высшего суда, являющегося верховным судебным органом сообщества (ст. 152). Обязательное наличие выборных представительных органов — советов — предусмотрено Конституцией также для провинций и муниципий (ст. 140).
Более обстоятельная характеристика статуса органов публичной власти содержится в конституциях субъектов федерации, уставах, статутах и хартиях автономных и муниципальных территориальных единиц.
§ 2. ВИДЫ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ
РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
Современный подход к характеристике содержания принципа разделения властей включает разделение функций и компетенции органов публичной власти как в классическом понимании, т.е. «по горизонтали» (между различными видами органов одного уровня), так и «по вертикали» (между органами одного вида, но различных уровней власти). В рамках разделения властей «по вертикали» в каждой стране действуют те или иные органы публичной власти на каждом уровне ее территориального деления, а также в общенациональном масштабе. Например, в США имеются федеральные органы государственной власти, органы власти штатов, федерального округа Колумбия, органы зависимых территорий, органы местного самоуправления всех муниципальных единиц. При этом, если в рамках политико-территориального устройства государства органы публичной власти различных уровней прямо не соподчинены друг другу (в частности, споры между ними разрешаются в судебном порядке), то в рамках административно-территориального устройства такое соподчинение имеется в виде обязанности нижестоящих органов выполнять веления вышестоящих и права вышестоящих органов отменять решения нижестоящих.
Разделение властей «по горизонтали» предполагает, что на одном уровне публичной власти действуют органы нескольких видов. Наиболее последовательно данный принцип реализован на общенациональном уровне: в большинстве современных государств существуют законодательные, исполнительные и судебные органы, а также государства, осуществляющие различные виды государственной деятельности, а также взаимоконтроль. В субъектах федерации имеются законодательные и исполнительные органы, а в некоторых странах также суды. Аналогичная структура власти существует в зависимых территориях и в автономных единицах с законодательной автономией. Наконец, в муниципальных единицах и в местных автономных единицах принцип разделения властей используется ограниченно или вовсе отсутствует: в них имеются выборные представительные органы, которые так или иначе участвуют в формировании исполнительной власти или сами ее осуществляют.
ИНЫЕ КЛАССИФИКАЦИИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
По способу формирования органы публичной власти подразделяются на избираемые, назначаемые и формируемые «по праву», т.е. автоматически, без специальной процедуры: по должности или по наследству. В демократических государствах в соответствии с принципом народного суверенитета важнейшие органы публичной власти каждого уровня являются выборными: парламент, президент, представительные органы субъектов федерации и местного самоуправления, а также их главы. Остальные же органы формируются ими, причем иногда из их же состава. Так назначаются обычно члены правительства, судьи. В монархиях должность главы государства наследуется. По должностному принципу органы государственной власти формируются достаточно редко, иногда - частично. Например, бывшие президенты Франции «по праву» входят в состав Сената.
По объему полномочий среди органов публичной власти можно выделить органы общей и специальной компетенции. Первые имеют широкий круг полномочий, осуществляя управление множеством сфер общественных отношений (парламент, правительство и др.). Органы же специальной компетенции занимаются управлением какой-либо одной или несколькими сферами общественных отношений (министерства, органы конституционного контроля и др.).
По способу принятия решений различают коллегиальные и единоначальные органы. Коллегиальные органы принимают решения путем голосования (это парламенты, правительства), а единоначальные - индивидуально соответствующим должностным лицом (это глава государства, министерства).
Глава 9
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ:
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС
ПАРЛАМЕНТА
§ 1. ПОНЯТИЕ, СОЦИАЛЬНОЕ ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕ
И ПОЛНОМОЧИЯ ПАРЛАМЕНТА
ПОНЯТИЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ПАРЛАМЕНТА
В большинстве стран законодательная власть осуществляется парламентом - общенациональным представительным выборным коллегиальным органом, работающим на профессиональной постоянной основе в системе разделения властей. В некоторых странах, прежде всего социалистических, законодательную власть осуществляют органы непарламентского, советского, типа (хотя называются они в разных странах по-разному) - эпизодически действующие органы, которым формально принадлежит вся полнота государственной власти. На деле же они почти никакой властью не обладают в силу своего непрофессионализма, вызванного непостоянным характером деятельности, а также по причине отсутствия в них оппозиционных правящей партии фракций, что обусловлено фактически однопартийной системой, существующей во всех социалистических странах. Классический же парламент функционирует в условиях многопартийной системы при наличии в нем партийных фракций, в том числе оппозиционных. Существование в мировой практике законодательных органов непарламентского типа делает условным употребление термина «парламент» как собирательного понятия для общего обозначения законодательных органов зарубежных стран. Тем не менее мы считаем его вполне уместным, т.к. в большинстве стран мира существуют законодательные органы именно парламентского типа (об особенностях непарламентских законодательных органов мы будем делать оговорки там, где это необходимо).
Парламент выполняет в государстве целый ряд функций. Социальные функции парламента - это главные направления его воздействия на управление обществом и государством. Основной такой функцией является законотворчество, т.е. принятие законов; представительство, т.е. выражение интересов широких слоев населения, а в итоге и воли всего народа; контроль за деятельностью государственного аппарата, прежде всего правительства; участие в формировании государственных органов; принятие бюджета и некоторые другие.
КОМПЕТЕНЦИЯ ПАРЛАМЕНТА
Юридическим выражением функций парламента является его компетенция. Компетенция парламента - это совокупность его полномочий по определенным предметам ведения. Такая компетенция по-разному формулируется в конституциях зарубежных стран. Она может быть неограниченной, при которой круг вопросов ведения парламента точно не очерчен (Великобритания); относительно ограниченной, предполагающей существование лишь некоторых ограничений - как правило, со стороны субъектов федерации или автономных единиц (США) и абсолютно ограниченной, означающей существование строго определенного круга вопросов, решаемых парламентом.
Основными сферами компетенции парламента являются: законотворчество, финансовые полномочия, внешнеполитическая деятельность, участие в формировании ряда органов государственной власти, контроль за их деятельностью, вопросы обороны и безопасности и судебные полномочия.
Важнейшей сферой компетенции парламента выступает законодательная деятельность. Как правило, только парламент имеет права принимать законы, т.е. акты высшей юридической силы. Исполнительные органы могут принимать законы только в том случае, если они уполномочены на это парламентом, т.е. в порядке делегирования законодательных полномочий. Кроме того, как уже было указано, законы могут приниматься референдумом, но все-таки чаще всего законотворчеством занимается именно парламент.
В финансовой сфере полномочия парламента включают его право принимать бюджет и устанавливать налоги. Данные полномочия осуществляются путем принятия законов и примыкают к законодательным полномочиям.
В сфере международных отношений важнейшими полномочиями парламента являются ратификация и денонсация международных договоров. Ратификация - это одобрение договора парламентом, выражающее окончательное согласие государства на его заключение. Денонсация - это одностороннее расторжение международного договора государством» ведущее к утрате им юридической силы на территории данного государства. В сфере формирования государственных органов и учреждений, а также назначения должностных лиц парламент самостоятельно назначает некоторых из них (например, президентов в ряде парламентарных республик) либо участвует в таком назначении (так, например, происходит формирование правительства).
Еще одной сферой компетенции парламента является осуществление парламентского контроля за деятельностью государственных органов, учреждений, прежде всего исполнительной власти. Контрольные полномочия парламента включают утверждение им государственного бюджета и отчета о его исполнении, вопросы отдельных парламентариев, парламентские запросы (интерпелляции), работу расследовательских комиссий и комитетов, омбудсманов (уполномоченных по правам человека), счетных палат. Осуществление парламентского контроля может привести к применению парламентом мер юридической или политической ответственности к государственным органам и должностным лицам. Юридическая ответственность выражается в осуществлении процедуры импичмента, т.е. отрешения от должности лица, совершившего правонарушение (чаще всего президента). Политическая ответственность имеет место лишь в парламентарных странах и охватывает деятельность правительства. Она проявляется в том, что парламент может выразить правительству (реже - отдельному министру) недоверие или отказ ему в доверии, в результате чего правительство будет вынуждено уйти в отставку. Например, согласно ст. 89 Конституции Республики Болгария «если Народное собрание выразило недоверие министру-председателю или Совету министров, министр-председатель подает заявление об отставке правительства». В некоторых странах, впрочем, последствия выражения недоверия или отказа в доверии правительству со стороны парламента могут быть неоднозначными, т.е. по решению главы государства может последовать либо отставка правительства, либо роспуск парламента. Например, Президент Венгрии может распустить Государственное собрание, если оно в течение 12 месяцев не менее чем четыре раза лишило Правительство доверия (ст. 28 Конституции).
Как видно, с проблемой политической ответственности правительства связан вопрос о роспуске парламента. Общие закономерности таковы, что парламент или одна из его палат, или только нижняя палата могут быть распущены главой государства в парламентарных государствах и смешанных республиках; при этом если правительство несет политическую ответственность только перед нижней палатой, то роспуску подлежит, как правило, только она, а если перед обеими палатами - то обе они (одновременно или любая из них) могут быть распущены. На практике парламент (палата) распускается в случаях возникновения у него политических конфликтов с правительством или главой государства. При этом некоторые конституции ограничивают право главы государства распустить парламент случаями выражения им недоверия правительству или отказа ему в доверии (как альтернатива отставке правительства) или (и) неспособности парламента сформировать правительство. Например, Конституция Польской Республики в ст. 154, 155 устанавливает, что если Сейм (нижняя палата парламента) не выразит вновь сформированному Совету министров вотум доверия в течение 14 дней после того, как Президент его сформирует (глава государства в данной стране назначает правительство без участия парламента), то Сейм сам избирает председателя правительства и предложенных им министров в течение 14 дней после выражения недоверия. Если и в этом случае правительство не сформировано, его членов назначает Президент, после чего Сейм вновь рассматривает вопрос о доверии сформированному совету министров. Если и в этом случае доверие не выражено, Президент распускает Сейм (причем одновременно прекращаются полномочия Сената) и назначает выборы. Президент ФРГ может распустить Бундестаг в двух случаях: если палата не смогла большинством голосов в течение 21 дня выбрать Федерального канцлера, т.е. Премьер-министра (ст. 63) и если она отказала ему в доверии и не выбрала нового канцлера (ст. 68). Другие конституции не ограничивают право роспуска парламента (палаты) никакими особыми условиями. Например, Президент Италии может, заслушав председателей палат, распустить обе палаты или одну из них (ст. 88). Президент Франции также вправе распустить Национальное собрание после консультации с Премьер-министром и председателями палат (ст. 12). Право роспуска парламента (палаты) в таких конституциях ограничено лишь некоторыми условиями. Так, во Франции Национальное собрание не может быть распущено ранее, чем через год после того, как состоялись его выборы в результате предыдущего роспуска, а также в период действия чрезвычайного положения. Итальянский Президент не вправе использовать право роспуска в последние шесть месяцев своих полномочий, если они не совпадают полностью или частично с последними шестью месяцами полномочий палат парламента. Следует иметь в виду, что глава государства, распустив парламент должен сразу назначить его новые выборы. Если учесть это, а также то, что в парламентарных странах перед каждым вновь избранным парламентом правительство слагает свои полномочия и формируется заново, надо признать, что роспуск парламента - это для главы государства и премьер-министра (по инициативе которого это чаще всего делается в парламентарных странах в силу политической слабости главы государства) большое политическое испытание, т.е. акция, осуществляемая только в действительно необходимых случаях.
В сфере обороны и безопасности парламент вправе объявлять войну и заключать мир.
Судебные полномочия парламента - это право амнистии и помилования, осуществления процедуры импичмента, образование парламентами или их палатами следственных комиссий для расследования дел, представляющих публичный интерес.
Для осуществления своей компетенции парламент принимает правовые акты. Основным видом актов, принимаемых парламентом, являются законы. Другие акты, принимаемые парламентом или его палатами - это постановления, резолюции, декларации, заявления, обращения, Как правило, они не имеют нормативного характера. Кроме того, палаты принимают свои регламенты - нормативные акты, регулирующие организацию и процедуру их деятельности.
|
