ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2006, № 6, с. 124-125
РОССИЙСКАЯ АВТОНОМИЯ. Монография. М.: Изд-во “ПРОСПЕКТ”, 2006. 768 с.
О.Е. Кутафин.
За последние годы в нашей стране опубликовано немало статей и учебников по вопросам российского государственного права. Конечно, это можно только приветствовать. Вместе с тем нельзя не обратить внимание на явно недостаточный круг серьезных монографических исследований, необходимых как для развития правовой науки, так и обоснования важнейших направлений деятельности Российского государства.
В этой связи как значительное явление следует отметить выход в свет объемной монографии академика О.Е. Кутафина “Российская автономия”. В ней содержится обстоятельный анализ процесса становления и развития понятия “автономия” и его практического использования на всех основных этапах истории Российского государства. Наибольшее внимание автор уделил рассмотрению понятия и основных форм автономии в современной России.
Каждый раздел монографии сопровождается выводами, развивающими теорию российского государственного права, весьма полезными для становления демократического государства. Выводы и рекомендации, содержащиеся в монографии, несомненно, привлекут внимание многих юристов, как теоретиков, так и практиков.
В монографии отмечается, что еще в начале прошлого века российская правовая мысль в лице таких видных представителей отечественного государство- ведения, как Н.М. Коркунов и особенно Ф.Ф. Кокошкин, рассматривала институт автономии в качестве одного из средств, которое может и должно быть использовано одновременно для сохранения государственного единства и учета местными органами власти этнических особенностей данной территории.
Уже тогда сложилось вполне определенное мнение, что предоставление автономии отдельным областям и территориям, в частности присоединяемым к России, не препятствовало целостности и неделимости Российской империи и вместе с тем не нарушало обычаев и традиций населения, проживавшего в отдельных регионах государства. При этом российские государствоведы опирались как на отечественный опыт, так и на практику существовавших в то время зарубежных федераций, в частности США и Германии. Опыт этих стран также использовался для того, чтобы показать, что существовавшая в них форма государства не препятствовала их государственному единству, но вполне с ним сочеталась.
Рассматривая значение автономии в российской действительности, уже в те годы наиболее выдающиеся российские государствоведы отмечали, что предоставление автономии отдельным частям Российской империи позволило местному населению сохранить, хотя бы частично, их обычаи и традиции.
В монографии обращено внимание на то, что лидеры российской социал-демократии начала прошлого века не смогли правильно оценить возможности автономии. Это объяснялось тем, что они рассматривали государство будущего практически только с классовых позиций - в качестве орудия господства пролетариата. В годы, предшествовавшие рождению советской России, В.И. Ленин высказывал опасение, что федеративная форма государства и представление автономии территориям с нерусским населением могут помешать объединению пролетариата разных национальностей и тем самым созданию централизованного государства, способного реализовать цели программы социал-демократов того времени.
Однако это не означало принципиального отказа социал-демократов от возможности применения автономии в сфере местного самоуправления для областей, отличающихся особыми хозяйственными и бытовыми условиями, особым национальным составом населения.
В первые годы образования советской России, а затем и СССР правящая Коммунистическая партия в принципе продолжала стоять на позиции создания жестко централизованного государства. Право на автономию (понимаемую как незначительное расширение полномочий органов власти на части территории России) признавалось для территорий с компактным национальным (нерусским) населением только для того, чтобы таким путем противостоять формировавшимся на этих территориях центробежным антисоветским силам.
Провозглашение сначала Российского государства, а затем и Союза Советских Социалистических Республик - СССР федерациями, включавшими ряд автономных республик, преследовало цель использовать федеративную форму для того, чтобы облегчить объединение России и некоторых территорий, которые ранее входили в состав Российской империи, но затем обрели форму самостоятельных государств, в едином государстве.
Хотя формально Россия и другие республики провозглашались суверенными государствами в составе СССР, имеющими право выхода из него, фактически все они были частями единого неделимого государства, где пользовались некоторой весьма ограниченной, строго контролируемой центром автономией.
В условиях современной России, как подчеркивает академик О.Е. Кутафин, понятия и институты автономии и федерации по существу равнозначны. Отсюда следует, что высшие органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с действующей Конституцией могут устанавливать права и обязанности органов государственной власти любых территориальных образований в составе России. Предоставление автономии отдельным территориям Российского государства вне зависимости от того, являются ли они субъектами Федерации или нет, не только не нарушает единства государства, но, наоборот, способствует его укреплению. В монографии доказано, что предоставление автономии отдельным территориям, как правило, способствует уменьшению, а во многих случаях даже полному искоренению, противостояния местной территориальной власти и местного населения центральным органам государственной власти. Именно предоставление автономии дает возможность территориальным органам власти осуществлять свои полномочия с учетом местных особенностей, а гражданам - сохранять свои обычаи и культурные традиции.
Предоставление автономии отдельным территориям не следует рассматривать как дарование какой-то привилегии их органам власти или их населению. Предоставление автономии территориальным образованиям - от субъекта Федерации до поселка есть проявление демократичности нашего государства, практическое воплощение права народа на самоуправление.
Автономными правами, т.е. правом самостоятельно принимать решения в установленных законом пределах, пользуются все территориальные органы государственной власти. Степень их самостоятельности, как уже отмечалось, определяются высшими органами государственной власти в целях разграничения полномочий между органами власти различных уровней в интересах единства государства, проведения единой внутренней и внешней политики, а также для учета местных особенностей населения, включая национальные.
Особого внимания заслуживает вывод О.Е. Кутафина о значении автономии в современном Российском государстве. Можно с уверенностью утверждать, что процесс развития различных форм автономии, отражая сложившиеся реалии, направлен на дальнейшее упрочение Российской Федерации как единого демократического правового государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, и намечает путь дальнейшей демократизации системы государственного управления в современной России.
В рецензируемой монографии содержится уникальный для нашей правовой литературы анализ изданных в период “парада суверенитетов” деклараций о “суверенитете республик”, входивших в состав России, а также и договоров между ними и Российской Федерацией.
Автор прав, полагая, что конец этому “параду” и спору о том, кто в действительности является носителем суверенитета в России, был положен только после принятия в 1993 г. действующей Конституции Российской Федерации. Она юридически закрепила тот факт, что носителем суверенитета является только многонациональный народ Российской Федерации и что его суверенитет распространяется на всю ее территорию. Отсюда следует, что суверенитета составных частей Российской Федерации никогда не было и быть не могло.
В монографии подробно рассмотрено правовое положение автономной области и автономных округов. О.E. Кутафин назвал их официально признанными формами автономии, отметив, что они обладают равными правами со всеми другими субъектами РФ. Из этого, полагаю, следует вывод, что в Российской Федерации все ее субъекты, поскольку они Конституцией и федеральными законами наделены правом самостоятельного решения определенного круга вопросов в установленных законом пределах, должны рассматриваться как автономные образования, а то, что они называются областью, краем или республикой, по существу является только данью уважения традиции, хотя иногда и делаются попытки использовать различия в наименовании субъектов для обоснования права органов власти республик в составе России на какой- то особый статус, которым не обладают другие субъекты Федерации.
Особое внимание автор уделил рассмотрению правового положения автономных округов. Это, в частности, обусловлено тем, что в последнее время население некоторых округов выразило желание объединиться с соседними субъектами Федерации (а некоторые это уже осуществили).
На наш взгляд, решая вопрос об объединении автономных округов с соседними субъектами Федерации, следовало бы учесть, что автономные округа в свое время создавались для защиты интересов коренных малочисленных народов, которые по обстоятельствам, от них не зависящим, нуждались (да и продолжают нуждаться) в поддержке общества и государства. Поскольку это так, то при присоединении автономного округа к другому субъекту Федерации или включении его во вновь образованный субъект Федерации следовало бы федеральным законом обязать этот субъект гарантировать права проживающих на его территории коренных малочисленных народов в соответствии с нормой, содержащейся в Конституции России.
Значительное внимание в работе уделено анализу института национально-культурной автономии. По мнению О.Е. Кутафина, национально-культурная автономия призвана обеспечить национальностям политическое самоуправление. Он приходит к вполне обоснованному, на наш взгляд, выводу, что пока еще процесс развития национально-культурной автономии в нашей стране нельзя считать завершенным.
“И сегодня, - констатирует автор монографии, - некоторым кругам, особенно в регионах, автономия представляется своего рода атавизмом, недостаточно престижной формой их национального или территориального существования. Она и сегодня для России единственный выход из положения, позволяющего сохранить единство страны, основанной на демократической централизации, позволяющей регионам, как населенным в основном русскими, так и имеющим компактно проживающее население других национальностей, возможность подлинного самоуправления, обеспечивающего наиболее полный учет региональных интересов, включая национально-региональные”.
Развитие института автономии способствует реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Значение монографии О.Е. Кутафина о том, что она способствует пониманию роли автономии в естественном процессе демократизации нашего общества и государства.
Б.С. Крылов, доктор юридических наук, проф., заслуженный деятель науки РФ. |