Теория образования взрослых: становление, проблемы, задачи Монография
|
Скачать 2.77 Mb.
|
|
7. Проблемы финансирования образования взрослых Как отмечает В.В. Клочков в своей работе «Экономика образования: иллюзии и факты», 1980, финансы образования – это система денежных отношений, посредством которых осуществляется возникновение, распределение и использование денежных средств на удовлетворение общественных и личных потребностей в получении образования. Различают финансы отдельных учебных заведений и финансы групп учебных заведений, объединенных по какому-либо признаку (например, по уровням образования - начальное, среднее, высшее). В результате развития интегральных процессов между всеми уровнями образования сложилась система финансов образования как отрасли народного хозяйства. Западные экономисты не дают однозначного ответа на вопрос о значимости финансов в развитии системы образования, в том числе образования взрослых. Некоторые из них рассматривают финансы в качестве второстепенного, технического инструмента, к которому прибегают после того, как решение по натуральным показателям образования (объем, качество и т. д.) уже принято. Эти экономисты считают, что источники и методы финансирования не влияют на социальный характер образования, его структуру. Для них безразлично, например, финансируется образование централизованно или децентрализовано, государством или частными лицами, налогоплательщиками или теми, кто непосредственно получает образование. Как ни парадоксально, но многие из сторонников теории «человеческого» капитала игнорируют роль финансов в сфере образования. Другая группа экономистов, наоборот, абсолютизирует значимость финансов в процессе образования взрослых. Они утверждают, что финансы оказывают решающее воздействие на масштабы, характер и структуру образования взрослых. Все различия между развитыми странами в области образования взрослых они объясняют разницей в источниках и способах финансирования. От этой разницы, по их мнению, зависит, «кто должен получить образование и какого рода образование должно быть» . Оба подхода к оценке роли финансов в сфере образования взрослых несостоятельны. Деньги, а стало быть, и финансы не могут рассматриваться как некая «вуаль», как технический, социально нейтральный инструмент. Категория «деньги», «финансы» имеет исторический контекст. Деньги стали идеей, ведущим мотивом и интересом граждан, их целью, средством, капиталом и результатом деятельности. Вследствие исторического развития общества, перехода к стадии господства монополий и его высшего этапа – финансового капитализма, «деньги» и «финансы» превратились в еще более емкую экономическую категорию, обладающую большой самостоятельностью и силой воздействия. Вся современная экономика носит денежный характер, поэтому финансы стали главным рычагом целенаправленного регулирования хозяйства. Отсюда, однако, еще не следует, что финансы – ключевой фактор, определяющий динамику главных процессов воспроизводства, в том числе и в сфере образования взрослых. Реальной силой, определяющей цель и динамику развития образования взрослых, его структуру, выступает общественное производство в целом и система производственных отношений, в рамках которой оно осуществляется. Финансовые отношения не являются автономными или независимыми от других отношений. Они подчинены действию более общих законов производства и обращения общественного продукта, в том числе в процессе подготовки рабочей силы. Помещая финансы в центр хозяйственного механизма, сторонники абсолютизации роли финансов искажают реальные причинно-следственные связи в воспроизводственном процессе в сфере образования взрослых. Следовательно, в системе взаимных связей между реальными процессами в области образования взрослых и его финансовым регулированием денежные отношения носят производственный характер. В развитых странах монопольное значение финансов наглядно проявляется в источниках и методах финансирования образования взрослых. Затраты на образование взрослых в основном складываются из следующих источников: 1) расходы государства; 2) расходы частных компаний и различных благотворительных фондов; 3) расходы граждан. Согласно американским устоям, образование взрослых – предмет заботы главным образом местных органов власти, работодателей и самих взрослых. Во всех развитых странах государственные расходы представляют собой самый крупный источник финансирования образования взрослых. Ведущая роль в финансировании образования взрослых возникла исторически. Гарантирование некоторого уровня образованности взрослых как обязательного условия нормальной политической и социально-экономической жизни общества сделалось одной из значимых обязанностей государства с первых шагов его становления. Воспроизводство рабочей силы как товара способствовало превращению государственной казны в один из главных источников средств для финансирования образования взрослых. Ведь подготовка и поддержание конкурентной квалификации рабочей силы требует огромных затрат и диктуется частными интересами. Вместе с тем длительный процесс подготовки и поддержания конкурентной квалификации рабочей силы и то, что образование взрослых неотделимо от личности, делают частные вложения в образование взрсолых весьма рискованным. В развитии стран различают три типа финансирования образования взрослых: - преимущественно централизованное, - в основном децентрализованное, - промежуточное. Однако абсолютных границ между ними не существует. Зависимая главным образом от поступлений финансовых ресурсов из министерства, французская школа часть своих расходов покрывает за счет местных источников. В расходах на образование в США преобладают местные финансовые средства и средства штатов, а правительственные ассигнования на образование в Великобритании сбалансированы с содержанием учреждений образования за счет местных бюджетов. В целом же с развитием государственно-монополистических тенденций степень централизации финансовых средств образования повышается. Государственные финансы развитых стран, как правило, опираются на три вида доходов: от государственного сектора промышленности, от налогообложения частного сектора хозяйства и населения, от трансфертных платежей. Финансирование образования взрослых традиционно осуществляется в основном за счет различного рода государственных налогов. Все налоги делятся на прямые и косвенные. Косвенные налоги – растущий источник государственных финансов. Рыночная экономика уделяет достаточно внимания вопросу об источниках финансирования образования взрослых. В целом система образования взрослых в развитых странах имеет следующие источники финансирования: 1) доходы от местных источников (поимущественный налог и другие виды местных налогов, плата за обучение, дары и пожертвования); 2) поступления от администрации крупных административных регионов – штатов, графств, округов и т. д. (поступления от администрации региона; поступление от правительства, распределяемые администрацией региона); 3) централизованные доходы; 4) доходы от продажи (выпуска) облигаций; 5) займы (краткосрочные, долгосрочные); 6) доходы от продажи школьного имущества. В настоящее время финансирование образования взрослых в развитых странах переживает острый кризис, причины которого лежат, по оценкам мировых лидеров, в этической плоскости: эгоизм, жажда личного обогащения любой ценой, вера в деньги, их сверхвласть. Кризис финансов проявляется, прежде всего, в их дефицитности, в абсолютном и относительном сокращении доли ВНП, расходуемой на образование взрослых. Такая ситуация складывалась постепенно и неотвратимо. В условиях современного финансового кризиса проблема финансирования образования взрослых перенесена на самих граждан. Все это, естественно, привело к замораживанию темпов роста расходов на образование или даже к их сокращению. Нехватка финансовых ресурсов характерна для всех стран, но особенно для тех, где преобладают местные источники финансирования образования (США, ФРГ, Великобритания). Система образования взрослых представляет собой общенациональный институт, являющийся важнейшим фактором экономического развития страны и ее хозяйственного роста. Как фактор экономического роста образование взрослых в количественном и качественном отношении должно отвечать известным минимальным требованиям в масштабах всего общества. Такой известный минимум может быть гарантирован только централизованным финансированием. Образование взрослых как отрасль народного хозяйства рассматривается в качестве мощного рычага, позволяющего регулировать экономику в национальном масштабе. Следовательно, затраты на образование взрослых должны формироваться на национальном уровне. Фактически же формирование ресурсов по двум (правительство, местные органы) или трем (правительство, штаты, местные органы) ступеням не обеспечивает гражданам образования на протяжении всей жизни и не дает стабильных источников ее финансирования. Разве может будущее такой важной отрасли, как образование взрослых, полагаться на подобные неустойчивые источники, как местные доходы? Образование взрослых не должно зависеть от какого-либо специального налога, в частности, от поимущественного, который крайне нестабилен. Однако законодатели разных стран не идут на реформу источников финансирования образования взрослых, поскольку она не соответствует коммерческим интересам. Во-первых, поимущественный налог – регрессивный налог. Поэтому бедняки, составляющие абсолютное большинство населения, вносят львиную долю затрат на собственное образование. Поступления от поимущественного налога перераспределяются в пользу средних и зажиточных слоев населения. Таким образом, данный налог и вся система местного финансирования усиливают тенденцию к перераспределению благ в пользу зажиточных групп. Далее, местные налоги служат оправданием для значительного числа плохих школ в бедных регионах. Во-вторых, в условиях централизованного финансирования было бы трудно оправдать ту разницу в качестве обучения взрослых, которая имеет место между учебными центрами для бедных и богатых. Другим фактором, усиливающим кризис финансов образования взрослых, является инфляция. Профессор Дж. Гэлбрейт как-то метко охарактеризовал инфляцию как «долговечного врага социального баланса». Под «социальным балансом» в экономической теории понимают такое состояние экономики, при котором экономические ресурсы удовлетворительно распределены между частным и государственным секторами. Инфляция, согласно Дж. Гэлбрейту, ведет к постоянному нарушению «социального баланса», в результате чего частному сектору удается контролировать непропорционально большую часть экономических ресурсов. Гэлбрейт приходит к выводу, что инфляция тормозит рост «человеческого» капитала, но это способствует росту вещественного. Механизм такого торможения проявляется следующим образом. Инфляция отрицательно воздействует как на доходную, так и на расходную часть бюджета образования взрослых. Во-первых, со стороны доходной части она уменьшает реальную ценность поступлений от местных налогов, прежде всего поимущественного. В абсолютном большинстве регионов собственность граждан регионов не подвергается ежегодной оценке. Сам процесс переоценки требует значительных затрат и времени и весьма не популярен среди избирателей. Поскольку имущество подвергается переоценке не так уж часто, то движение доходов от поимущественного обложения систематически отстает от всеобщего подъема цен. Чтобы поддержать реальную стоимость дохода образовательных учреждений для взрослых, необходимо каждый год пересматривать нормы поимущественного обложения, но это вызывает активное сопротивление налогоплательщиков, особенно тех, у кого нет потребности в непрерывном образовании. Итак, инфляция систематически занижает реальную стоимость финансов образования взрослых, так как поимущественный налог не подвергается автоматической переоценке. Во-вторых, инфляция понижает ценность всякого рода государственных дотаций на образование взрослых, особенно в тех случаях, когда распределение субсидий носит фиксированный характер. Любая фиксированная сумма от повышения цен теряет часть своей покупательной способности (больше всего к концу программируемого периода). Первая жертва всеобщего повышения цен – студенческие стипендии, динамика которых отстает от темпов роста инфляции, особенно в таких странах, как Англия, Франция и ФРГ. А в условиях галопирующей инфляции весьма трудно поднимать качество образования взрослых, поскольку суммы фиксированных ресурсов теряют свою стоимость. В-третьих, страх перед затяжной инфляцией подчас становится непреодолимым барьером для реализации значительных программ образования взрослых на основе централизованного государственного финансирования. Всякое увеличение государственных расходов на образование взрослых (если оно происходит не за счет других статей) требует увеличения налогов, но эта мера чаще всего бывает непопулярной. У государства остаются два выхода: либо бюджетный дефицит, либо займы. Однако и то и другое в конечном счете ведет к росту цен и, следовательно, снова к инфляции. Получающийся порочный круг дает основание для опасений, что государственная поддержка образования взрослых дает импульс новому витку инфляционной спирали. Значит, от государственной поддержки лучше отказаться или использовать ее как крайнюю меру. К подобной аргументации часто прибегают политики, выступающие против правительственной поддержки народного образования. В-четвертых, инфляция больно бьет по последнему источнику образовательных финансов – кредиту. Она уменьшает реальную стоимость дохода от фиксированных в процентном отношении ценных бумаг (облигации народных школ и институтов, выпускаемые местными органами власти). В условиях постоянной инфляции держатели школьных облигаций требуют повышения процента, чтобы компенсировать потерю отданной в кредит стоимости (причем как стоимости самой облигации, так и процента на нее). Таким образом, инфляция наносит серьезный ущерб всем источникам доходов, поступающих в распоряжение системы образования взрослых. Инфляция наносит значительный ущерб и расходной части бюджета финансов образования взрослых. Во-первых, темпы инфляции настолько высоки, что их не перекрыть никаким повышением эффективности труда в сфере образования взрослых. Следовательно, ни о каком снижении затрат на единицу продукции образования взрослых не может быть и речи. В конечном счете, за инфляцию образование взрослых расплачивается ухудшением качества своей продукции. Во-вторых, все расходные статьи бюджета учреждений образования чувствительны к инфляции (особенно затраты на заработную плату и капитальное строительство, составляющие вместе более 80% расходов бюджета). Большой удельный вес заработной платы и капитального строительства в расходах бюджета ведет к тому, что темпы роста цен на услуги образования для взрослых в целом значительно выше, чем в среднем по народному хозяйству в развитых странах. Не по карману для большинства американцев по-прежнему будет и обучение в государственных вузах, стоимость которого значительно превышает возможности среднеоплачиваемых американцев. Циклическое движение экономики также оказывает дестабилизирующее воздействие на состояние финансов образования взрослых. В целом положение государственных финансов связано с состоянием экономики. Падение производства в 1970-1971, 1974-1975, 1980-1982, 1991-1992, 1997-1999, 2008-2009 гг. незамедлительно отражается на всех налогах, которые питают государственный бюджет. В период спада доходы от налогов сокращаются и более всего от тех, которые непосредственно связаны с промышленным производством. Так, подоходный налог и налог с прибылей промышленных корпораций чувствительнее других реагирует на колебания темпов экономического роста. В то же время налоги с общих продаж, поимущественный налог и акцизы в меньшей степени реагируют на спады производства. Во время низкой деловой активности снижение налогов ведет к значительному уменьшению поступлений в сектор образования взрослых. Промышленный цикл оказывает серьезное воздействие на состояние финансов образования взрослых. Это еще более подтверждает абсолютную и относительную нестабильность источников финансирования образования взрослых в развитых странах. Фактором неустойчивости финансов образования взрослых служит резко обострившиеся в настоящее время конкурентная борьба, которую образование взрослых как отрасль народного хозяйства ведет с другими отраслями. Конкуренция – одна из всеобщих форм движения производства. Она охватывает и сферу государственных финансов. Правительственные учреждения всех уровней ведут ожесточенную борьбу между собой за доллар (фунт, евро, рубль) потребителя. Активное начало в этих баталиях принадлежит самим правительствам, которые постепенно монополизируют наиболее устойчивые и доходные виды налогов. Так, федеральные власти в США все более прибирают к своим рукам подоходный налог, а также повышают свою долю в налоге на общие продажи. Из-за финансов образование взрослых конкурирует с другими отраслями: военной промышленностью и содержанием вооруженных сил, строительством государственных дорог, общественных зданий, здравоохранением и т. д. острее всего интересы образования взрослых сталкиваются с военными интересами. США, Англия, Франция тратят более половины своего бюджета на военные нужды. И эта доля систематически растет. Остальные страны НАТО тратят на военные нужды более 1/3 своего бюджета. Годовые федеральные расходы в США на образование в расчете на душу населения в 1,5 раза, а на здравоохранение – в 3 раза меньше, чем соответствующие цифры, относящиеся только к прямым военным расходам, не считая косвенные и скрытые. Англия тратит на оборону на 33% больше средств, чем на образование. В последние годы, вследствие хронической нехватки средств, в США и в других странах весьма остро встаёт проблема качества школьного, высшего и дополнительного образования. Только по официальным данным, около 1/3 молодежи и взрослых практически полуграмотны. Финансовые ресурсы становятся предметом спора и между учреждениями образования одного и того же уровня. В США, например, из-за федеральных и штатных дотаций идут большие баталии между государственными университетами, а также между последними и частными высшими учебными заведениями. Одним из результатов конкуренции между государственными университетами является то, что плата за обучение в них разнится в 4 раза. В свою очередь плата за обучение в частном университете может быть в 4 раза выше, чем в государственном. Частные университеты опасаются, что субсидированные, с более низкой оплатой за обучение государственные вузы могут довести частные до банкротства. Государственные университеты видят угрозу в возможностях частных вузов переманивать «одаренных» студентов, спекулируя на низком качестве высшего образования в государственном секторе. Между ними идет подлинная война, особенно за студентов – выходцев из богатых семей. Конкуренция приводит к тому, что многие государственные вузы переполнены, тогда как частные имеют избыточную учебно-производственную площадь. В то же время если поднять плату за обучение в государственных вузах до уровня платы в частных, то все наиболее способные студенты покинут государственные университеты, переметнувшись в «престижные» частные. Потеряв монополию на высшее образование, британские университеты теперь не только соперничают между собой, но и ожесточенно конкурируют из-за финансовых субсидий с политехническими колледжами дальнейшего образования и колледжами педагогического образования. В свою очередь, последние вступают в борьбу за большой финансовый куш в пределах своего административного региона. Известная конкуренция из-за денежных средств имеет место между школами одного административного региона. Каждая школа рассматривает другую в качестве своего соперника. Администрация и советы по образованию школ богатых регионов или престижных школ стремятся получить финансовые преимущества и часто добиваются их за счет неудовлетворения неотложных нужд других школ. Многие деятели образования, в том числе и учителя, в своих отношениях с коллегами из других школ руководствуются старой догмой о «редкости» (дефицитности) как экономическом феномене. Согласно постулату о «редкости», единственный способ, с помощью которого личность или группа лиц может улучшить свое экономическое благосостояние – это ухудшить экономическое состояние другого лица или группы лиц. Довольно жесткая борьба из-за денежных средств идет также внутри каждого вуза между его факультетами и кафедрами. Многие факультеты ценятся по их способностям выколачивать у администрации вуза деньги. Чтобы вскрыть сущность финансов образования, надо установить социально-экономическую природу их происхождения и те объективные социально-экономические результаты, к которым приводит использование финансов образования в развитых странах. Во всех странах локальные налоги – это государственные, но не централизованные налоги. Доходы местных органов власти в любой развитой стране – это такие доходы которые центральная власть согласна пожертвовать на культурные цели, ибо эти доходы второстепенные, ибо сбор таких доходов неудобен в центре, ибо главные, конкретные, основные потребности власти уже обеспечены. Локальные налоговые системы отличаются откровенно антидемократическими характером. Американский экономист Дж. Шэннон признает, что «ни один другой из основных налогов не представляет столь тяжкую ношу для низкодоходных групп, как налог на собственность. Он по существу направлен против того, чтобы бедные имели даже собственное жилище». Поимущественный налог – самый непопулярный среди беднейших слоев населения. Другим значительным источником локальных налогов в США и других странах являются косвенные налоги, которые всей своей тяжестью давят прежде всего на неимущие и малоимущие слои населения. «Косвенные налоги – это налоги на бедных». Низкодоходные группы составляют гораздо большую часть косвенных налогов. Что же касается прямых налогов, основная часть которых является централизованными налогами, то в развитых странах для доходов большинства населения установлен такой же режим обложения, как и на огромные прибыли частных корпораций. Таким образом, основным бременем налоги ложатся на взрослых, занятых в сфере оплачиваемого труда. Следовательно, за счет взрослых формируется часть затрат на их образование. Организацию финансового образования взрослых за счет налогов экономисты увязывают с бесплатным обязательным образованием, существующим в развитых странах. Принцип бесплатности образования ставит задачу создания равных условий получения образования, в какой мере это вообще возможно в рыночном обществе, независимо от материальной обеспеченности семьи. Прогрессивность этого принципа несомненна, когда он касается всеобщего обязательного обучения, распространяющегося на все население до определенного возраста. Однако в развитых странах он служит ширмой для осуществления частных интересов привилегированных слоев населения. Во-первых, даже в рамках всеобщего обязательного образования существует дифференциация по социальным признакам школ, дающих разное по качеству образование. Во-вторых, дети рабочих и других малоимущих слоев населения, как правило, не продолжают образование за пределами обязательного школьного минимума, даже если оно и бесплатное. Главной причиной тому служат низкие доходы родителей. В развитых странах численность детей рабочих, обучающихся в вузах, не превышает 8-10%, и лишь в отдельных странах (например, в Англии) поднимается до 15-17% общего состава студентов. В-третьих, бесплатность послеобязательного образования означает фактически создание выгодных условий для социальных слоев, которые и так находятся в привилегированном положении. Более того, бесплатное образование для имущих практически субсидируется за счет большинства трудящихся, не имеющих возможности им воспользоваться. Финансовые ресурсы образования распределяются весьма несправедливо и среди учреждений системы среднего образования США. Школы для бедных получают гораздо меньше средств, чем их налоговый вклад в финансы образования. Анализ материалов из средств массовой информации за 2009 год показал, что расходы на образование взрослого сокращаются вместе с падением среднего уровня дохода взрослого. Сложные характер финансов образования взрослых проявляется также в методах обеспечения денежными ресурсами различных учебных заведений. Эти методы дифференцируются в зависимости от социального престижа учебного заведения. Как известно, в Великобритании имеются два сектора высшего образования, один из которых – университетский (привилегированный). Текущие расходы британских университетов покрываются прямо из казначейства в виде пятилетних субсидий, что гарантирует им более или менее стабильную финансовую базу и дает возможность регулировать свое развитие в пределах указанного срока. Расходы на капитальные затраты также покрываются за счет специальных дотаций, выдаваемых сразу в сумме стоимости объекта. Дотации процентом не облагаются и возврату не подлежат. На совершенно иных принципах финансируются текущие и капитальные расходы педагогических колледжей и колледжей дальнейшего образования. Текущие расходы они покрывают за счет средств, выделяемых местными органами власти, которые финансируют колледжи ежегодно. Стало быть, стабильность текущих финансов у колледжей более уязвима. Капитальные затраты колледжей финансируются не сразу, а по частям, тоже ежегодно. Их сумма зависит от сложившейся в стране или регионе конкретной конъюнктурной ситуации. Большая часть капитальных расходов покрывается не в виде дотаций, а кредитом, оплата которого вместе с процентами ложится на сами учебные заведения. Вузы различного уровня в развитых странах отличаются друг от друга по качеству преподавательского состава, по условиям труда и оплаты преподавателей. В отличие от университетов в колледжах дальнейшего образования (Англия) и местных колледжах (США) нет преподавателей высшей квалификации, т.е. со званиями профессора и доцента. Преподаватели колледжа имеют большую учебную нагрузку, чем их коллеги в университетах. Учебные (аудитории, лаборатории, библиотеки) и бытовые (общежития, студенческие столовые) условия в университетах гораздо лучше, чем в колледжах. Например, библиотечные расходы на одного студента в английских колледжах дальнейшего образования в 4,5 раза ниже, чем в университетах. Все это обуславливает большой разрыв в качестве получаемого образования между выпускниками ведущих университетов и рядовых колледжей. Важное политическое значение имеет раскрытие социально-экономической природы расходов на образование взрослых: за счет какого продукта – прибавочного или необходимого – покрываются такие расходы. Подавляющую часть государственного бюджета на всех уровнях в развитых странах составляют налоги, ложащиеся на плечи трудового населения. Отсюда следует, что основная часть средств для образования взрослых формируется за счет необходимого продукта. Необходимый продукт представляет собой совокупность жизненных средств, обеспечивающих содержание взрослого и его семьи (продукты питания, одежда, жилье, образование, медицинское обслуживание и т.д.). Для взрослого плата за обучение ничем не отличается от платы за материальные блага. Те и другие расходы включаются в издержки производства товара «рабочая сила». Сама по себе природа расходов на образование не может измениться от того, покрываются ли они из заработной платы (прямо или через налоги) или из общественных фондов потребления. Однако возможности получения образования (его качество, уровня и т.д.) в значительной мере зависят от того, покупается ли оно за счет заработной платы или обеспечивается за счет общественных фондов потребления, хотя формально в основе того и другого может лежать необходимый продукт. В условия рыночной экономики практически все виды потребностей, в том числе и в образовании взрослых, удовлетворяются через индивидуальный доход. Отсюда следуют, во-первых, неравные возможности в сфере получения образования взрослых всех видов и уровней; во-вторых, перераспределение необходимого продукта как источника затрат на образование взрослых в пользу тех слоев населения, которые живут в основном за счет прибавочного продукта. Конечно, известная часть прибавочного продукта через подоходный налог и налог на прибыль корпораций участвует в формировании финансов образования взрослых. Но такое участие по своему объему далеко не пропорционально «потреблению» образования состоятельными гражданами. Привилегированные частные учебные заведения всех уровней в основном прямо содержатся за счет прибавочной стоимости. Таким образом, социальная структура учащихся, особенно на после-обязательных ступенях образования, не соответствует социально-экономической структуре источников, идущих на финансирование образования, в том числе образования взрослых. Финансы – мощный инструмент управления образованием взрослых. Количество выделяемых ресурсов, цели, на которые они выделяются, условия предоставления ресурсов в значительной степени влияют на все аспекты образования взрослых. Планирование финансов должно исходить из планирования самого процесса образования взрослых, его программ и организации. Другими словами, главная цель финансового планирования – создание таких условий, чтобы соответствующие задачи образования взрослых были достигнуты эффективно и экономично. Поэтому планирование финансов и планирование самого процесса образования взрослых должны быть тесно взаимосвязаны. Однако, если цели образования взрослых в рыночном обществе не совпадут с интересами состоятельных групп населения, то величина идущих на образование взрослых средств будет окончательно определяться не рекомендациями органов образования, а политическими решениями, принимаемыми на различных уровнях власти. Финансы, как уже сказано, орудие управления в сфере образования взрослых. По методам поступления денежных средств систему образования взрослых делят на два сектора: - государственный, финансируемый полностью за счет бюджета; - частный, финансируемый целиком за счет бюджета обучаемых взрослых. Но в реальной жизни таких секторов в чистом виде не существует. В развитых странах существует четыре типа управления учебными заведениями: - учебные заведения, находящиеся под прямым контролем правительства; - учебные заведения, управляемые местными органами власти; - автономные учебные заведения, пользующиеся финансовой поддержкой государства; в контроле за их деятельностью частично и косвенно принимают участие правительственные учреждения различного уровня; - частные учебные заведения, полностью независимые от государства. Вслед за ростом расходов у государства увеличивается возможность прямого или косвенного управления системой образования взрослых («контроль следует за рублем»). Во Франции, например, управление образованием в высшей мере централизовано. Министерство образования – интегральная часть центральной администрации, а местные органы управления образованием являются составной частью министерства образования и действуют от его имени. Во Франции финансовое управление образованием в целом, и образованием взрослых в частности, целиком совпадает с другими формами управления (административным и пр.). В США местные органы образования непосредственно подчинены местной администрации, а федеральное правительство использует косвенные методы воздействия и контроля, роль которых в последнее время растет. В Англии университеты традиционно считаются автономными институтами. Они, как и другие учебные заведения, могут сами планировать свое развитие, но в пределах финансовых параметров, устанавливаемых правительством. Британское правительство через УДК (университетский дотационный комитет – орган, через который правительство распределяет дотации между университетами) проводит нужную ему политику в области высшего образования. Используя финансовые рычаги, правительство контролирует и направляет развитие высшей школы. Во-первых, субсидирование через УДК преследует цель оказать влияние на общую политику в сфере высшего образования. Уже этим правительство ставит в известные рамки хваленую «академическую свободу» британских университетов. Во-вторых, устанавливая минимум учебной нагрузки, правительство регулирует рабочее время преподавателей университетов. Оно установило жесткую структуру преподавательских кадров в вузах. Так, преподаватели высшей квалификации (профессор, доцент, старший преподаватель) в университете должно быть не более 35%. Из них профессора могут составлять 1/3, т.е. 11-12% всего штата преподавателей. Заработная плата профессорско-преподавательского состава университета также регламентируется свыше. В-третьих, жесткий финансовый распорядок пронизывает и все другие виды деятельности в университетах. Так, правительство устанавливает обязательный минимум численности студентов для всех университетов (3000 человек); число преподавателей строго определяется количеством студентов в соотношении 1:8-1:10. Количество администраторов, технического и вспомогательного персонала предопределено числом штатных единиц академических кадров. Текущие расходы университетов строго регламентированы: 75% – заработная плата, 15% – материальные расходы, содержание библиотек, лабораторий, издательская деятельность, 8% – телефоны, почта, реклама, отопление и т.д., 2% – текущий ремонт. Правительство строго лимитирует также капитальные затраты и устанавливает, в частности, такие финансовые нормативы, как стоимость квадратного фута строительства учебных и жилых корпусов и т.д. В высшем образовании кроме университетов государство контролирует 99% учебных заведений, 99% студентов и 94% преподавательского состава. Государственные субсидии используются для контроля за деятельностью местных органов образования и за самим процессом обучения в школах. В области среднего образования британское государство через местные органы власти или прямо контролирует 88% школ, 92% учащихся, 87% учителей. В экономике образования в вопросах финансирования столкнулись два основных направления: неоклассическое и кейнсианское. Первое находится формальной оппозицией существующей практике финансирования образования, но, тем не менее, является весьма влиятельным. Группу неоклассиков в буржуазной экономике образования возглавляет известный американский экономист М. Фридмен. В число его сторонников входят А. Дэнирье, Е. Ван Дэн Гааг, Е. Харрис, Т. Шульц (США), А. Пикок, Дж. Вайзмен, Е. Уэст (Англия) и др. С экстремальных позиций «свободного» предпринимательства М. Фридмен и его сторонники рассматривают основные проблемы финансов образования. «Свобода» индивидуума, как они считают – главная социальная цель общества. В экономической области это означает, что «потребительский» выбор должен находиться в центре хозяйственной системы, которая существует для удовлетворения запросов индивидуума, причем сам индивид – лучший эксперт собственных интересов, реализовать которые он может только на основе «свободной» рыночной конкуренции. Государству отводится лишь роль гаранта правил игры участников «свободной» конкуренции. Оно может вмешаться в игру только в том случае, когда появляются факторы, мешающие функционированию «свободного» рыночного механизма. М. Фридмен и его сторонники основным злом считают государственное вмешательство в экономику, в частности – систематический рост государственных затрат на образование. Государственное вмешательство, по их мнению, резко ограничивает «свободу» действий индивида. В сфере образования оно проявляется в следующих формах. Прежде всего, государство унифицирует учреждения образования и, следовательно, значительно сокращает возможности потребителя в выборе нужных ему программ обучения. Далее, государство ощутимо ограничивает частную инициативу в сфере образования и тем самым подавляет стимулы к конкуренции между различными учебными заведениями. Затем, правительственные дотации государственным высшим учебным заведениям нарушают принципы рыночного ценообразования на продукцию высшей школы. Так, плата за обучение в государственных вузах не покрывает всех затрат на обучение. А ведь образование, как и любой другой товар, следует продавать и покупать по полной стоимости. Товар «образование» покупается студентом, а потом перепродается им же промышленным и прочим корпорациям. Обе сделки должны совершаться по рыночной стоимости. Неполная стоимость, уплаченная за товар «образование», ведет к нерациональному использованию ресурсов и к понижению «общего» благосостояния. Кроме того, наряду с государственными существуют и частные высшие учебные заведения, где плата за обучение значительно выше. Однако существование различных цен для одинаковых товаров – абсурд с точки зрения политики социального благосостояния. Двойная система цен ведет к нерациональному использованию денежных ресурсов, а главное – подрывает позиции частного сектора высшего образования и ведет к конфликту между государственными и частными высшими учебн6ыми заведениями. По мнению сторонников М. Фридмена, перечисленные недостатки государственного вмешательства в образовании ведут к понижению эффективности использования финансов образования, поскольку, считают они «выбор» взрослых всегда «эффективнее» чем государственное принуждение; конкуренция везде повышает эффективность затрат, а рыночное ценообразование способствует более рациональному использованию денежных средств. М. Фридмен и его единомышленники полагают, что государственное финансирование образования за счет налогов несправедливо по отношению к тем, кто вообще не имеет детей или обучает их в частных учебных заведениях. Последние «дважды платят» за образование: один раз – в виде налога, другой - в виде прямой платы за обучение. Чтобы «оздоровить» финансы образования, М. Фридмен и его сторонники предложили ряд мероприятий, касающихся как школьного, так и профессионального обучения взрослых. Относительно школьного образования ими был выдвинут так называемый план ваучеров, инициатором которого был сам М. Фридмен. В различной степени «план ваучеров» поддержали большинство сторонников неоклассического образования.. Ваучер – купон, наделенный определенной покупательной способностью на специфические услуги, в данном случае на услуги образования. Суть плана состоит в том, что каждый учащийся от соответствующих государственных органов получает ваучер по номинальной стоимости, равной средним затратам на обучение в государственной школе. Родители могут оставить своих детей в государственной школе или же перевести их в частное учебное заведение. Если содержание учащегося в частной школе стоит дороже, то разница должна покрываться за счет родителей. «План ваучеров» имеет несколько вариантов использования. Он может быть применен к начальной и средней школам или же только к среднему образованию после обязательного школьного минимума. «План ваучеров» допускает сосуществование государственных и частных школ. Авторы плана выдвигают следующие аргументы в пользу его реализации:
Образование взрослых является товаром и подобно всем другим товарам должно продаваться и покупаться в соответствии с законами рынка «свободной» конкуренции. Однако государственные дотации значительно отклоняют цену предложения товара «образование взрослых» от действительных затрат на него, что мешает «свободной» конкуренции. Повышение платы за образование в государственных вузах неоклассики оправдывают такими аргументами: - общее образование приносит плоды не только самим учащимся, но и обществу в целом (укрепление институтов демократии, воспитание нужного понимания гражданского долга и т. д.). Поэтому образование следует хотя бы частично поддерживать за счет государства. Результат же профессионального, в частности высшего, образования в виде более высоких пожизненных заработков целиком достается лицам, получившим это образование. Кроме того, источником дотаций на высшее образование выступают налоги, которые платит все население. Получают же высшее образование финансово состоявшиеся граждане; - повышение платы за высшее образование в государственных вузах, по мнению неоклассиков, поставит их в равное положение с частными учебными заведениями, что создаст более благоприятные условия для конкуренции и, следовательно, для более эффективного использования финансовых средств; - повышение платы снизит бремя государственных налогов, увеличит фонд финансов образования, уменьшит зависимость вузов от государственных финансов и, стало быть, повысит степень их автономности; - регулируя уровень платы за обучение, можно стимулировать учащихся выбирать более нужный обществу в данный момент вид высшего профессионального образования. Повышение платы также заставит учащихся более рационально выбирать тип образования и вообще сделать размер семьи реагирующим на экономическую ситуацию. Таким образом, неоклассики пытаются переложить бремя издержек образования на плечи самих обучающихся, что, естественно, ставит вопрос об источниках средств на высшее образование для абсолютного большинства населения страны. М. Фридмен и его последователи указывают на займы как на основное средство финансирования обучающихся. Ратуя за займы, неоклассики указывают на некоторые изъяны существующей практики финансового обеспечения высшего образования. Так, субсидии государства покрывают, как правило, лишь часть учебных расходов. Но еще остается содержание студента: пища, одежда, общежитие т. д. Большая часть студентов такие расходы покрывает за счет временной работы или работы во время каникул, что приводит к растягиванию сроков обучения. Неоклассики выдвигают различные варианты займов – от беспроцентных, равных лишь издержкам обучения, до покрывающих не только издержки обучения, но и содержание студента в течение всего периода обучения. Максимальный размер займов может равняться полной оплате за обучение плюс так называемые утраченные заработки за время обучения, причем в заработках учеников вузов неоклассики выделяют доход, якобы приходящийся на высшее образование. Эту часть заработной платы они уподобляют доходу от машин, или вещественного капитала. Варианты погашения затрат, по их мнению, также могут быть различны: или беспроцентная ежегодная выплата известной суммы вплоть до полного погашения всего займа, или выплата всей суммы займа плюс проценты на долгосрочные государственные займы. Предлагаются различные способы кредитования студентов. Во-первых, предоставление кредита частными банками на равных с вложениями в вещественный капитал условиях. Однако возврат подобных сумм должен гарантироваться государством. Во-вторых, государственное кредитование студентов через специально созданные банки. В-третьих, считают неоклассики, сами учебные заведения могут кредитовать студентов, поскольку вузы являются наилучшими ценителями способностей своих питомцев и их шансов на профессиональную карьеру. Будучи производными от заработков выпускников, возвратные платежи заставят вузы принимать таких студентов и предлагать им такие программы обучения, которые максимизируют их предстоящие заработки. Кредитование обучающихся вузами будет лучше всего способствовать оптимальному распределению ресурсов образования. Практически кредитование обучающихся развито пока слабо. В настоящее время неоклассики усилили компанию за обучение в кредит. В пользу кредита они выдвигают следующие аргументы: - кредит облегчает бремя роста платы за обучение; - кредит дает возможность студентам получать высшее образование, опираясь на собственные силы; - кредит привлечет больше средств к высшему образованию и увеличит спрос на него точно таким же образом, как потребительский кредит увеличил продажу автомобилей, домов и т.д.; - в эпоху инфляции тот, кто получает товары или услуги в кредит, выигрывает за счет того, кто откладывает покупку до тех пор, пока не накопит достаточно средств. Если студент занимает 50 тыс. долл. сейчас, то реальная стоимость его долга в момент расплаты будет значительно меньше по двум причинам: во-первых, из-за инфляции упадет покупательная способность доллара; во-вторых, общие доходы выпускника вуза возрастут в связи с ростом эффективности и производительности его труда; - кредитование будет стимулировать поступление студентов в вузы, в которых как затраты на обучение, так и денежные вознаграждения, после окончания весьма велики (например, медицинские вузы); - кредит окажет помощь студентам, чья социальная значимость для общества гораздо выше их будущего материального вознаграждения (например, студентам педагогических колледжей). Другие источники покрытия растущей платы за высшее образование - накопление денег на обучение. Основной недостаток частного предпринимательства в деле подготовки кадров высшей квалификации проявляется именно в сфере производства «человеческого» капитала и состоит в том, что частный капитал весьма неохотно инвестирует высшую школу (о причинах этого уже говорилось). Английские лейбористы предлагают компромиссное решение, которое бы учитывало сильные стороны процесса подготовки специалистов как в государственном секторе (государственное финансирование), так и у частного предпринимательства (процесс использования выпускников). В условиях «смешанной» экономики, считают они, в период обучения студента следует рассматривать как работающего в одной из государственных отраслей народного хозяйства и создающего там «машину», или своеобразный «комплекс квалификации». Наряду с другими занятыми студент должен трудиться в течение всего года, а его отпуск не может превышать отпуска текстильщика или сталевара. Ежегодная зарплата учащихся в среднем должна быть равна зарплате их сверстников, занятых в других отраслях промышленности, причем содержание высшей школы полностью должно взять на себя государство. Лица, получившие высшее образование, имеют в среднем более высокие заработки по сравнению с другими. По мнению лейбористов, в условиях «смешанной» экономики выпускники вузов не будут обязаны передавать государству доход от созданной ими «машины». Однако они получили образование за государственный счет, поэтому условия равных возможностей должны быть соблюдены. Владельцы «машины» будут платить налоги в форме известного процента от их доходов в течение фиксированного периода времени после окончания вузов. Процент в среднем должен быть на таком уровне, чтобы в сумме покрыть все затраты на образование, включая и заработную плату студента, создающего «комплекс квалификации». Налоги на образование, по утверждению лейбористов, имеют известные преимущества перед кредитом. Заем подлежит обязательному возврату, а налог зависит от дохода. Если дохода нет, то нет и платежа. Кредит выплачивается независимо от размера дохода и даже в том случае, когда никакого дохода нет. Использовавшие кредит женщины – выпускницы вузов принесут будущим мужьям «негативное» приданое, чему в буржуазном обществе придается немаловажное значение. В случае введения налога женщины – выпускницы вузов, вышедшие замуж и не имеющие доходов, до поступления на работу не будут ничего платить за получение высшего образования. Выдвигаемые неоклассиками реформы формально направлены против существующей в развитых странах практики финансового обеспечения и финансового управления системой образования. В экономической доктрине М. Фридмена «свобода» означает неограниченную рыночную конкуренцию. Однако неограниченная рыночная конкуренция теперь уже не первостепенная цель даже в обществе, которое в принципе одобряет «свободное» предпринимательство. Сохранение существующего общественного строя, отождествляемое с национальным выживанием, – вот главная цель современного государства. М. Фридмен руководствуется философией, согласно которой человек как ответственное и разумное существо действует адекватно своей сущности только тогда, когда преследует собственные интересы. Интересы отдельного индивида М. Фридмен отождествляет с общим благосостоянием, поэтому каждый отдельный человек, по его мнению, не может совершать то, что человек с политической (общественной) точки зрения стоит морально и интеллектуально ниже человека как изолированного индивида или члена семьи. Отдача образования взрослых на откуп свободному рынку неизбежно приводит к хроническому недопроизводству образования и поддержания конкурентной квалификации рабочей силы. Следовательно, государственное вмешательство в сферу образования взрослых необходимо. Как отрасль народного хозяйства образование взрослых требует значительных затрат, а результаты образования взрослых предсказуемы и поэтому просчитываются легче, чем отдача школьного и высшего профессионального образования. |
Похожие:
 |
П. И. Юнацкевич образование взрослых санкт-петЕрбурга Юнацкевич П. И. Образование взрослых Санкт-Петербурга / Серия книг: Теория и методика профессионального обучения и воспитания взрослых.... |
|
Проблемы комизма и смеха Однако это еще не значит, что теория нам не нужна. Теория нужна в любой области человеческих знаний. Ни одна наука без теории в наши... |
|
1. Современное образование: проблемы, перспективы, задачи Современное российское образование: проблемы, перспективы, задачи, необходимость реформ, иллюзии |
|
Ю. Ю. Горюнов, Т. Ю. Горюнова, Д. В. Дружинин Теория и методы принятия... Тимпр) – это наука, которая математическими методами обосновывает выбор одного из нескольких решений задачи (проблемы). Следует подчеркнуть,... |
|
Том первый Н73 Теория доказательственного права. Монография в 2-х томах. Том – М. Ставрополь: зао «пресса» 2004. 304с |
|
К рабочей программе дисциплины « Б. 1» «Современные проблемы науки и образования» Курс «Современные проблемы науки и образования» базовая часть профессионального цикла дисциплины основной образовательной программы... |
|
Рабочая программа модуля «Теория обучения. Теория и методика воспитания» Целью освоения дисциплины «Теория и методика воспитания» модуля «Теория обучения. Теория и методика воспитания» является подготовка... |
 |
Юлия Гиппенрейтер Продолжаем общаться с ребенком. Так? Светлой памяти... Эта книга про общение взрослых с детьми и в какой-то мере взрослых между собой. Она продолжает и углубляет темы моей предыдущей книги... |
|
Программа отражает имеющиеся достижения и проблемы, главные цели,... Настоящая программа определяет основные направления развития образования начального общего, основного общего и среднего общего образования... |
|
Сценарий спортивного развлечения для старших дошкольников. «Малые Олимпийские Игры» Конкурс проводится с целью воспитания мотивации здорового образа жизни и становление традиции ежегодного проведения малых Олимпийских... |